Nr 77 wrzesień 2007 Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej Tomasz Grzegorz Grosse Polska prezydencja w Unii Europejskiej będzie sprawowana nie tylko po raz pierwszy, lecz także według nowych zasad traktatowych. Oznacza to, że słabe doSwiadczenie naszego kraju zostanie skonfrontowane z okresem tworzenia nowych nieformalnych reguł sprawowania funkcji prezydencji oraz rywalizacją kompetencyjną między prezydencją narodową a urzędem Przewodniczącego Rady. Stawia to szczególne wyzwania przed polską dyplomacją. Kształt polskiej prezydencji odnosi się bezpoSrednio do polskiej strategii obecnoSci w Unii. Chodzi o odpowiedx na podstawowe pytania: o polityczne cele, jakim ma służyć polskie członkostwo w Unii i polska prezydencja? Odpowiedx na oba pytania wymaga dyskusji programowej i wypracowania dwóch kluczowych dokumentów: długofalowej strategii polskiego członkostwa w UE oraz strategii przygotowania i sprawowania polskiej prezydencji w 2011 roku. Wysiłek dyplomatyczny należy skoncentrować na jednej dwóch inicjatywach politycznych. Jednym z tematów polskiej prezydencji może być reforma dotychczasowej polityki spójnoSci i polityki innowacyjnej Unii. Zasadnicze znaczenie dla powodzenia polskiej prezydencji będzie miała odbudowa zaufania do Polski oraz autorytetu polskiej dyplomacji i przywództwa politycznego. Niestety, podjęta przed szczytem berlińskim (2007) taktyka negocjacyjna okazała się bardzo kosztowna dla wizerunku Polski w Europie. Wymaga to zakrojonych na szeroką skalę i przemySlanych działań promocyjnych. Analyses & Opinions Analizy i Opinie 2 Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej Przewidywane zmiany traktatowe w zakresie prezydencji odstawą prognozy zmian traktatowych Najważniejszą zmianą traktatową jest wpro- w UE są reformy instytucjonalne wpro- wadzenie stałego Przewodniczącego Rady Eu- Pwadzone w projekcie Traktatu Konsty- ropejskiej. Będzie on powoływany na okres tucyjnego. Według wstępnych przewidywań dwuipółroczny z możliwoScią jednorazowego konferencja międzyrządowa odbywająca się przedłużenia kadencji (art. I 22). Do jego zadań w 2007 roku przepisze częSć dotyczącą re- należy przygotowywanie i przewodniczenie po- form instytucjonalnych niemal w całoSci do no- siedzeniom Rady, kierowanie jej pracami, wy- wego traktatu. Celem obecnej prezydencji por- pracowywanie kompromisów, reprezentowanie tugalskiej jest zakończenie konferencji mię- Rady przed Parlamentem Europejskim oraz re- dzyrządowej przyjęciem ostatecznego tekstu prezentowanie Unii w stosunkach zagranicz- projektu nowego traktatu, który okreSla się już nych. Pełni więc istotne funkcje wobec naj- wstępnie mianem lizbońskiego. Deklarowana ważniejszej instytucji międzyrządowej w Unii jest również wola zakończenia procesu ratyfika- grupującej szefów rządów lub głowy państw cji tego dokumentu przed wyborami do Parla- członkowskich. Urząd ten może w praktyce po- mentu Europejskiego w 2009 roku. JeSli powyż- ważnie wpływać na funkcjonowanie pozosta- sze plany uda się zrealizować, to należy spodzie- łych instytucji międzyrządowych, których wać się, że polska prezydencja w drugiej przewodnictwo będzie realizowane przez okre- połowie 2011 roku będzie sprawowana w no- Slone kraje w ramach prezydencji rotacyjnej. wym systemie instytucjonalnym. W stosunku do Warto zauważyć, że powierzenie Przewod- obecnego systemu, będzie to oznaczać zasadni- niczącemu Rady funkcji reprezentacyjnych cze zmniejszenie kompetencji kraju członkow- (zwłaszcza w zakresie stosunków zewnętrz- skiego w rotacyjnym przewodniczeniu Unii. nych) w zasadniczy sposób ograniczy dotych- Zgodnie z projektem Traktatu Konstytucyj- czasowe obowiązki prezydencji. nego, dotychczasowa rotacyjna prezydencja Wprowadzenie stałego urzędu Przewod- sprawowana kolejno przez państwa członkow- niczącego Rady Europejskiej miało na celu skie zostaje uzupełniona przez urząd stałego wzmocnienie przywództwa w Unii. Jest to zwią- Przewodniczącego Rady Europejskiej. Ponad- zane z przedłużeniem sprawowania tej funkcji to, wzmocniono kompetencje przedstawiciela (z pół roku nawet do pięciu lat), a więc zapew- UE odpowiedzialnego za prowadzenie Wspól- nieniem odpowiedniej ciągłoSci prac i konsek- nej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wencji rea lizowania celów Unii. Ponadto, (WPZiB), który przewodniczy Radzie ds. Za- uznaje się, że pozycja przewodniczącego, który granicznych. W Traktacie Konstytucyjnym jest nie może pełnić żadnej funkcji w polityce naro- on okreSlany jako minister spraw zagranicz- dowej zagwarantuje większą bezstronnoSć nych Unii (art. I 28), choć w nowym traktacie sprawowania tego urzędu, zwłaszcza wobec zachowana zostanie nazwa Wysokiego Przed- wpływów ze strony poszczególnych państw stawiciela. Oznacza to w praktyce, że prezy- członkowskich. Nie oznacza to jednak pełnej dencja została podzielona między dwa główne niezależnoSci Przewodniczącego Rady od urzędy, a w zakresie polityki zagranicznej do- wpływu narodowych interesów. W dalszym datkowo wzmocniono pozycję Wysokiego ciągu dla osiągania kompromisu w Unii decy- Przedstawiciela ds. WPZiB, który jednoczeSnie dujące znaczenie będą miały bowiem najwięk- będzie wiceprzewodniczącym Komisji Europej- sze kraje, a prezydencja, tak jak obecnie, będzie skiej. musiała uwzględniać ich stanowisko. Ponadto, Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 77 Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej 3 osoba pełniąca funkcję przewodniczącego bę- cyjnie. Wiązało się to więc z brakiem zaufania dzie wybierana w głosowaniu kwalifikowaną do kompetencji tych krajów, ale również do ich większoScią głosów, co stwarza dodatkowe pole programu politycznego proponowanego w trak- wpływu dla najsilniejszych krajów. JeSli prze- cie sprawowania prezydencji. wodniczący będzie chciał zostać wybrany po- Prezydencja sprawowana przez kraje człon- nownie, będzie musiał prowadzić działania od- kowskie w nowym systemie będzie realizowana powiadające interesom głównych decydentów w zbliżony sposób do obecnie obowiązującego. politycznych w Radzie. Praktyka dowodzi, że Obejmie ona pozostałe poza Radą Europejską stanowiska sprawowane w UE nie są pozbawio- i Radą Spraw Zagranicznych instytucje mię- ne nacisków, zwłaszcza ze strony kraju, z które- dzyrządowe w Unii. Szczególnie istotne znacze- go wywodzi się dany polityk. Stwarza to nie polityczne będzie miało przewodnictwo dodatkowe możliwoSci nieformalnego wpływu w Radzie Ministrów ds. Ogólnych, Komitecie ze strony państwa członkowskiego delegujące- Stałych Przedstawicieli (COREPER) oraz w in- go kandydata na stanowisko przewodniczącego. nych (branżowych) składach rady ministrów. Ustanowienie instytucji Przewodniczącego Prezydencja sprawowana w tych instytucjach Rady zwiększy nie tylko przywództwo i funk- w dalszym ciągu będzie miała duże znaczenie cjonalnoSć Unii, lecz przede wszystkim wzmoc- dla polityki państw członkowskich na arenie eu- ni instrumenty zarządzania międzyrządowego ropejskiej. Będzie jednak ograniczona przez w Europie. Większa sprawnoSć tych instytucji Przewodniczącego Rady. Przejmie on bowiem będzie jednoczeSnie korzystna dla głównych de- przede wszystkim kompetencje w zakresie na- cydentów politycznych w tych instytucjach, kreSlania głównych priorytetów dla prac unij- zwłaszcza po wzmocnieniu ich roli w systemie nych, co oznacza, że prezydencja rotacyjna głosowania podwójną większoScią. Rola instru- będzie miała mniejsze pole wpływu na agendę mentów międzyrządowych wzroSnie także po- poszczególnych instytucji międzyrządowych. przez powierzenie Wysokiemu Przed- Przewodniczący Rady przejmie również w doSć stawicielowi ds. WPZiB ważnej funkcji w Ko- dużym stopniu kompetencje brokera, zwłaszcza misji Europejskiej. Obie zmiany wzmocnią tak- w zakresie zasadniczych porozumień politycz- że kontrolę sprawowaną przez państwa nych w Unii. Niemniej prezydencja będzie mog- członkowskie nad instytucjami wspólnotowymi, ła także wypełniać tę funkcję, zwłaszcza zwłaszcza Komisją Europejską. w odniesieniu do konkretnych spraw dyskuto- Ponadto wprowadzenie urzędu Przewod- wanych w poszczególnych instytucjach. W naj- niczącego Rady osłabia dotychczasowe instru- większym stopniu przewodniczący odbierze menty prezydencji rotacyjnej. Odbije się to kompetencje dotychczasowej prezydencji do re- zwłaszcza na krajach słabszych, tj. mających prezentowania Rady Europejskiej przed innymi mniejsze doSwiadczenie członkostwa w Unii instytucjami wspólnotowymi oraz reprezen- oraz mniejszy potencjał polityczny, administra- towania Unii na forum zagranicznym. cyjny i społeczny do aktywnego wpływania na Zmiany instytucjonalne dotyczące prezyden- sprawy europejskie. Powołanie instytucji Prze- cji mogą przynajmniej w początkowym okre- wodniczącego Rady zostało dokonane pod sie zaowocować sporami kompetencyjnymi. wpływem poszerzenia Unii do 27 krajów. Miało Niewykluczone, że w praktyce nastąpi dalsze to usprawnić funkcjonowanie Unii, ale jedno- poszerzanie funkcji Przewodniczącego Rady. czeSnie osłabić znaczenie prezydencji nowych Zmiany mogą również przynieSć koniecznoSć krajów członkowskich, które są znacznie mniej rewizji dotychczasowej strategii sprawowania doSwiadczone politycznie i słabsze administra- prezydencji rotacyjnej. Program prezydencji Analizy i Opinie, 77 Instytut Spraw Publicznych 4 Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej może w mniejszym stopniu odnosić się do klu- czałoby to wydłużenie wpływu na prezydencję czowych dla integracji tematów i może zejSć na poza półroczny okresu wypełniania tej funkcji. poziom spraw bardziej szczegółowych, związa- Dany kraj będzie uczestniczyć w grupie prezy- nych z aktualnymi pracami legislacyjnymi lub denckiej na pół roku przed i pół roku po samej innymi bieżącymi działaniami UE. prezydencji. W przypadku polskiej prezydencji Wzrost liczby państw członkowskich jest oznaczałoby to współpracę z Węgrami (przed) związany z wydłużeniem okresu między wyko- i Danią (po prezydencji). Taki zabieg wzmocni nywaniem funkcji prezydencji przez dany kraj niewątpliwie kontrolę wzajemnych działań mię- członkowski. Być może dlatego zaproponowano dzy poszczególnymi krajami. Może więc prowa- pomysł łączenia prezydencji w grupę trzech dzić zarówno do wzmocnienia kooperacji, jak państw (zob. deklaracja dot. art. I 24). Ozna- również rodzić konflikty kompetencyjne. Wnioski dla polskiej prezydencji w 2011 roku punktu widzenia wyzwań dla polskiej własnych planów politycznych. Zmusza do prezydencji, nowy system instytucjo- zajmowania postawy blokującej ewentualne po- Znalny będzie niewątpliwie osłabiać rozumienie, co negatywnie wpływa na wizeru- dotychczasowy zakres wpływów politycznych nek danego kraju. prezydencji narodowej. Silnym ograniczeniem Jakiego typu inicjatywy polityczne może rea- będzie przede wszystkim urząd stałego Prze- lizować polska dyplomacja? Warto przypom- wodniczącego Rady, który odbierze prezydencji nieć przesłanki dla okreSlania celów polityki kompetencje w zakresie funkcji reprezentacyj- europejskiej. Powinny one z jednej strony nej. Ponadto, poważnie osłabi możliwoSci spra- wypływać ze strategicznej wizji przyszłoSci in- wowania funkcji organizatora agendy w instytu- tegracji europejskiej, a z drugiej uwzględniać cjach międzyrządowych oraz brokera porozu- specyfikę krajowych interesów i uwarunkowań mień międzypaństwowych. Prezydencja rota- geopolitycznych. Powinny więc odnosić się za- cyjna w większym stopniu będzie zapewne mu- równo do interesów ogólnoeuropejskich, jak siała się skupić na sprawach szczegółowych i na i krajowych. Ponadto, działania na forum poli- bieżącym funkcjonowaniu instytucji mię- tyk europejskich wymagają zdolnoSci do kom- dzyrządowych. Nie wyklucza to jednak możli- promisu oraz poszukiwania sojuszników wSród woSci inicjatywy politycznej w zakresie agendy krajów członkowskich, jak również instytucji prezydencji, w tym również w zakresie wio- wspólnotowych. Naturalnym odniesieniem dla dącego dla danego kraju tematu politycznego. tego typu sojuszy wydają się kraje Europy Należy także zauważyć, że kształt polskiej Rrodkowo-Wschodniej, borykające się z podob- prezydencji powinien odnosić się bezpoSrednio nymi doSwiadczeniami transformacji oraz pro- do polskiej strategii obecnoSci w Unii. Chodzi blemami gospodarczymi i społecznymi. Także o odpo wiedx na podstawowe pytanie: jakim ce- inne kraje sąsiadujące mogą mieć zbliżone do lom politycznym ma służyć polskie członkostwo Polski problemy i wspólne interesy. Chodzi w Unii? ObecnoSć w Unii wymaga bowiem od zwłaszcza o kraje basenu Morza Bałtyckiego. kraju członkowskiego aktywnoSci politycznej WSród nich warto wymienić Niemcy jest to i zdolnoSci do kreowania nowych inicjatyw. Po- niewątpliwie bardzo wpływowy i pożądany part- stawa bierna lub przyłączanie się do dyskusji ner w UE. w ostatniej fazie prac legislacyjnych przynosi WSród licznych tematów takiej współpracy niewielki skutek dla możliwoSci realizowania można wy mienić wiele zagadnień gospodar- Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 77 Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej 5 czych i społecznych. Jak się wydaje, wSród i rozpoczynać się z odpowiednim wyprzedze- dotychczasowych tematów sygnalizowanych niem. Wymaga to jednak nakreSlenia narodowej przez polską dyplomację, dwa mają największe strategii polskiego członkostwa w UE, a więc znaczenie strategiczne. Po pierwsze, współpra- wskazania najważniejszych celów i instrumen- ca energetyczna i wprowadzenie w tym zakresie tów realizowania polityki na forum europejskim. mechanizmów europejskiej solidarnoSci. Po Tego typu strategii opracowanej w długoletniej drugie, polityka wschodnia UE, zwłaszcza wo- perspektywie i aprobowanej przez główne siły bec Rosji i Ukrainy. polityczne w kraju niestety nie ma. Warto także zwrócić uwagę na reformę dotych- Ważnym warunkiem sukcesu prezydencji czasowej polityki spójnoSci i polityki innowacyj- jest odpowiednia organizacja działań admini- nej Unii. Chodzi o pogłębienie realizowania ce- stracyjnych, zwłaszcza koordynacji pracy róż- lów lizbońskich związanych z rozwojem inno- nych oSrodków, odpowiedzialnych za politykę wacyjnej gospodarki w regionach peryferyjnych europejską. Także i to zadanie faktycznie wy- UE. Dotychczasowa praktyka obu instrumentów kracza poza ramy przygotowania polskiej prezy- politycznych pokazuje, że w zasadzie nie poma- dencji i wiąże się z bardziej zasadniczym gają one w rozwoju innowacyjnej gospodarki problemem organizacji polskiej polityki zagra- w słabiej rozwijających się regionach nowych nicznej. Niewątpliwie należy docelowo popra- krajów członkowskich. Dostępne badania wska- wić zarządzanie tą polityką, zwłaszcza między zują na coraz silniejsze różnice między północ- pałacem prezydenckim, kancelarią premiera, re- no-zachodnią i południowo-wschodnią częScią sortem spraw zagranicznych i innymi instytucja- Europy pod względem rozwoju gospodarki inno- mi (na przykład Urzędem Komitetu Integracji wacyjnej. Grozi to utrwaleniem podziału w UE Europejskiej i polskim przedstawicielstwem na obszary rozwijające się według paradygmatu w Brukseli). Prezydencja będzie wymagała rów- gospodarki opartej na wiedzy oraz na obszary pe- nież odpowiedniej mobilizacji zasobów kadro- ryferyjne, opierające się na tradycyjnych bran- wych i intelektualnych. Wymaga to wpro- żach gospodarczych, niskich technologiach wadzenia z jednej strony odpowiednio ukierun- i taniej sile roboczej. Likwidowanie tego typu po- kowanych programów szkoleniowych dla urzęd- działu leży więc w interesie całej Unii, dla której ników, a z drugiej podjęcia systematycznych poważnym obciążeniem politycznym i społecz- prac analitycznych i eksperckich. nym mogą okazać się słabiej rozwijające się ob- Zasadnicze znaczenie dla powodzenia pol- szary nowych krajów członkowskich. Współ- skiej prezydencji będzie miała odbudowa zaufa- praca w zakresie reformy polityk unijnych leży nia do Polski oraz autorytetu polskiej dyplo- również w interesie nowych krajów członkow- macji i przywództwa politycznego. Niestety skich i może być platformą dla zacieSnienia podjęta przed szczytem berlińskim (w marcu współpracy między nimi. Także bliższa współ- 2007 roku) taktyka negocjacyjna okazała się praca z krajami skandynawskimi w odniesieniu bardzo kosztowna dla wizerunku Polski w Euro- do rozwoju innowacyjnej gospodarki może być pie. Wymaga to zakrojonych na szeroką skalę korzystna dla polskiej prezydencji. i przemySlanych działań promocyjnych. Klu- Bez względu na to, jaki będzie ostateczny pro- czem dla zmiany tego wizerunku mogłyby stać gram polskiej prezydencji, należy skoncentrować się nowe polskie inicjatywy europejskie, które wysiłki dyplomatyczne na jednej dwóch inicja- byłyby zgodne z ogólną strategią rządu w zakre- ty wach. Strategia działań dyplomatycznych po- sie polityki na forum unijnym, a także polskiej winna być wczeSniej dobrze przygotowana strategii sprawowania prezydencji. Analizy i Opinie, 77 Instytut Spraw Publicznych Publikacje Tomasza Grzegorza Grosse, które ostatnio ukazały się nakładem Instytutu Spraw Publicznych Zapobieganie korupcji w wykorzystaniu funduszy unijnych Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Warszawa 2007, str. 112, cena 18,00 zł. Raport przedstawia wyniki badań Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, wykorzystującego fundusze strukturalne UE w okresie budżetowym 2004-2006. Wnioski i rekomendacje sformułowane w raporcie powinny wpłynąć na organizację i ustalanie procedur decyzyjnych, ale również co niezwykle istotne na poziom i jakoSć ich realizacji na niższym i najniższym szczeblu, który jak pokazały badania nie jest zadowalający. Analiza możliwoSci wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007 2013 Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Warszawa 2005, str. 143, cena 20,00 zł. Celem raportu jest analiza uwarunkowań prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających wprowadzenie zdecentralizowanego systemu wdrażania funduszy strukturalnych w okresie budżetowym UE na lata 2007 2013. Zaprezentowane są dwie ekspertyzy. Pierwsza, koncentruje się na zagadnieniach finansowych i zagadnieniach decentralizacji zarządzania funduszami strukturalnymi UE. Druga odnosi się głównie do zagadnień organizacyjnych związanych z systemem wdrażania funduszy strukturalnych. Polityka regionalna Unii Europejskiej Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i wnioski dla Polski Tomasz Grzegorz Grosse. Warszawa 2004, str. 362. Oddawana w ręce czytelników książka jest drugim wydaniem publikacji pierwotnie opublikowanej w roku 2000 przez Instytut Spraw Publicznych. Została ona gruntownie poprawiona i uaktualniona. Ważnym uzupełnieniem obecnej książki jest rozdział dotyczący problematyki teoretycznej, przybliżający czytelnikowi debatę intelektualistów na temat czynników odpowiedzialnych za rozwój gospodarczy i rolę polityk publicznych dla rozwoju regionalnego. Poszerzono również rozdział dotyczący polityki spójnoSci Unii Europejskiej oraz polskiej polityki rozwoju regionalnego. Publikacje można zamawiać: za poSrednictwem strony internetowej: www.isp.org.pl/ksiegarnia pocztą elektroniczną: publikacje@isp.org.pl telefonicznie: (22) 556 42 99 faxem: (22) 556 42 62 listownie: 00-031 Warszawa, Fundacja Instytut Spraw Publicznych, ul. Szpitalna 5 lok. 22. Dr Tomasz Grzegorz Grosse jest ekspertem Instytutu Spraw Pub li cznych. Zajmuje się problematyką integracji euro- pejskiej, funkcjonowa nia administracji publicznej i polityki regionalnej. W ostatnim czasie nakładem ISP ukazały się jego publikacje: Polityka regionalna UE. Przykład Włoch, Grecji, Irlandii i Polski (2004), Analiza możliwoSci wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami regionalnymi UE w Polsce w latach 2007 2013 (2005), Zapobieganie ko- rupcji w wykorzystaniu funduszy unijnych (2007). Wkrótce, również nakładem ISP, ukaże się jego najnowsza książka: Innowacyjna gospodarka na pe ryferiach? Analizy i Opinie nr 77, wrzesień 2007 Analizy i Opinie seria kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. W ten sposób Instytut Spraw Pu- blicznych chce aktywnie włączyć się w debatę publiczną pokazywać istotne problemy, często nieobecne w polskiej i ogólnoeuropejskiej debacie, oraz proponować konkretne rozwiązania. Tematyka poruszana w Analizach i Opiniach obejmuje zagadnienia związane m.in. z integracją europejską, polityką społeczną, edukacją, administracją publiczną, polityką migracyjną i polityką wschodnią. Redagują: Jacek Kucharczyk Dyrektor Programowy ISP Jarosław Ćwiek-Karpowicz, e-mail: jarek.cwiek@isp.org.pl Adres: Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00-031 Warszawa tel. 022 556 42 60, fax 022 556 42 62 e-mail: isp@isp.org.pl, www.isp.org.pl