88 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
Jednolita polityka budŻetowa
w strefie euro realna wizja
czy utopia?*
Konrad Szeląg
Wprowadzenie Jak wiadomo, budŻet UE jest bardzo ma"y zw"asz-
cza w stosunku do jej potencja"u gospodarczego (w 1999
W związku z powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej r. maksymalna wielkoĘ budŻetu UE zosta"a zamroŻona
(UGW), oznaczającym wprowadzenie jednolitej waluty na poziomie 1,27% PNB Unii w latach 2000-2006). Bu-
euro i prowadzenie jednolitej polityki pieniŻnej w strefie dŻet UE jest znikomy nie tylko w kategoriach bez-
euro, co jakiĘ czas pojawiają si opinie, Że dla równowagi wzgldnych, lecz równieŻ w odniesieniu do wielkoĘci
powinna by prowadzona równieŻ jednolita polityka bu- budŻetów pałstw cz"onkowskich. Wydatki z budŻetu
dŻetowa jeŻeli nie w ca"ej Unii Europejskiej (UE), to UE są porównywalne z wydatkami ma"ych pałstw
przynajmniej w strefie euro. Propozycja ta z jednej strony cz"onkowskich (np. Danii czy Austrii), a jednoczeĘnie
wydaje si bardzo logiczna i naturalna, natomiast z drugiej wielokrotnie mniejsze od wydatków najwikszych
strony jest to kwestia niezwykle draŻliwa i kontrowersyj- pałstw (jak W"ochy, Wielka Brytania i Francja) i oko"o
na. Wynika to z faktu, Że kwestie budŻetowe znajdujące 10-krotnie niŻsze niŻ wydatki budŻetowe w Niemczech.
si w kompetencjach rządów pałstw cz"onkowskich są W przesz"oĘci zdarza"y si juŻ pewne nawet bar-
postrzegane jako przejaw suwerennoĘci narodowej. Istnie- dzo Ęmia"e propozycje zwikszenia rozmiarów budŻetu
je wic silny opór przed urzeczywistnieniem wizji jedno- wspólnotowego. Pierwsza tego typu propozycja zosta"a
litej polityki budŻetowej, tym bardziej Że ca"kiem niedaw- zaprezentowana w tzw. Raporcie MacDougalla (z 1977
no pałstwa cz"onkowskie zrezygnowa"y z czĘci swojej r.). Raport ten zak"ada", Że zwikszanie rozmiarów budŻe-
suwerennoĘci w zakresie polityki pieniŻnej. Mimo Że tu mog"oby nastpowa etapowo, a kaŻdy z kolejnych eta-
w krótkim okresie istnieją powaŻne problemy z wprowa- pów charakteryzowa"by si znacznym zwikszeniem
dzeniem powyŻszej koncepcji w Życie, warto si zastano- wielkoĘci budŻetu w porównaniu z etapem poprzednim.
wi, czy jest to moŻliwe (i poŻądane) w d"uŻszym okresie. WyróŻniono trzy zasadnicze etapy, tj. etap przedfedera-
W związku z tym naleŻa"oby przeanalizowa, jakie konse- cyjny (budŻet Wspólnoty stanowi"by oko"o 2-2,5% jej
kwencje dla budŻetu UE mia"oby prowadzenie jednolitej PKB), wczesnofederacyjny (o budŻecie sigającym 5-
polityki budŻetowej. Jest bowiem naturalne, Że musia"oby 7% PKB Wspólnoty) i federacyjny (wspólnotowy bu-
nastąpi znaczne zwikszenie nie tylko rozmiarów wspól- dŻet stanowi"by oko"o 20-25% jej PKB)1.
notowego budŻetu, ale takŻe jego roli. Pociąga"oby to NakreĘlona wizja jest niewątpliwie bardzo ambit-
za sobą koniecznoĘ rozszerzenia kompetencji Wspólnoty na i obecnie moŻe wydawa si niezbyt realna (zwik-
i przejcie przez nią czĘci dotychczasowych uprawnieł szenie rozmiarów budŻetu UE musia"oby by bowiem
znajdujących si w gestii rządów narodowych, zarówno oko"o 20-krotne). By"oby to moŻliwe dopiero w d"uŻ-
na obszarze dochodów budŻetowych (podatków), jak szym (cho trudno powiedzie w jak d"ugim) horyzon-
i wydatków budŻetowych. cie czasowym2. W kontekĘcie ewentualnego prowadze-
*
Niniejszy artyku" zosta" opracowany na podstawie rozprawy doktorskiej auto-
1
Zob. Report of the Study Group on the role of public finances in European in-
ra pt. Unia Gospodarcza i Walutowa dotychczasowe doĘwiadczenia i poten-
tegration. European Commission, Economic and Financial Series, Brussels 1977.
cjalny wp"yw na dalszy proces integracji w ramach Unii Europejskiej, napisanej
2
Szerzej na ten temat: K. Szeląg: Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza
i obronionej w Kolegium Gospodarki wiatowej Szko"y G"ównej Handlowej
i Walutowa (czĘ I i II). Wspólnoty Europejskie nr 11 i 12/2003.
w Warszawie.
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 89
nia jednolitej polityki budŻetowej we Wspólnocie moŻna równieŻ spotka liczne opinie, Że istnieje Ęcis"y
(a przynajmniej w strefie euro) naleŻy jednak podkre- związek midzy unią walutową, jednolitym rynkiem
Ęli, Że zwikszenie rozmiarów budŻetu nie jest jedyną i opodatkowaniem podmiotów gospodarczych. Aby
istotną zmianą, która musia"aby zosta dokonana. UGW mog"a prawid"owo funkcjonowa, niezbdny jest
Zwikszenie rozmiarów budŻetu musia"oby bowiem wic wysoki stopieł koordynacji gospodarczej i inte-
oznacza jednoczeĘnie zwikszenie jego roli, zarówno gracji politycznej, jak równieŻ pewne zmniejszenie nie-
od strony dochodowej, jak i wydatkowej. NaleŻy wic zaleŻnoĘci pałstw cz"onkowskich, m.in. w kwestiach
zastanowi si nad dwiema zasadniczymi kwestiami: podatkowych. Jak si ocenia, prdzej czy póęniej b-
czy moŻliwa (i poŻądana) jest szeroka harmoni- dzie to nieuniknione, a twierdzenia przeciwne naleŻy
zacja podatków w ramach UE (i/lub wprowadzenie po- uzna za niezbyt realistyczne4.
datku bądę podatków ogólnoeuropejskich? Istnieją wic powaŻne argumenty za podjciem sto-
jakie obszary mog"yby by ewentualnie finanso- sownych dzia"ał harmonizacyjnych w ramach UE, któ-
wane z centralnego budŻetu UE? rych wymaga zarówno jednolity rynek europejski, jak
Ponadto naleŻa"oby si zastanowi, czy istnieje po- i jednolita waluta. W tym kontekĘcie powstaje jednak py-
trzeba utworzenia w przysz"oĘci w UE (strefie euro) tanie, jaki stopieł harmonizacji by"by najbardziej poŻą-
centralnego organu decyzyjnego w zakresie polityki bu- dany tj. harmonizacja pe"na czy czĘciowa. Przeciwni-
dŻetowej (i jakie są na to szanse). cy harmonizacji i zbyt daleko posunitej integracji pro-
ponują natomiast koordynacj jako odpowiednią form
Harmonizacja podatków w UE wspó"pracy w kwestiach podatkowych. Forma to w naj-
mniejszym stopniu ingeruje w rozwiązania narodowe,
Harmonizacja podatków jest zagadnieniem, które wiąŻe a skupia si przede wszystkim na zapewnieniu, Że nie
si nie tylko z przysz"ymi etapami integracji europej- bdą one wywo"ywa Żadnych negatywnych efektów
skiej, lecz równieŻ z etapami integracyjnymi, które juŻ w skali UE jako ca"oĘci (takich jak np. podwójne opodat-
zosta"y osiągnite, a mianowicie ustanowieniem jedno- kowanie). NiezaleŻnie od wyboru formy wspó"pracy, tj.
litego rynku i wprowadzeniem jednolitej waluty. harmonizacji lub koordynacji, naleŻy zdecydowa, czy
JeŻeli chodzi o pierwszą kwesti, czyli budow ma ona dotyczy tzw. ruchomych podstaw opodatkowa-
wspólnego rynku wewntrznego, to pewien stopieł jed- nia (mobile tax bases), do których zalicza si g"ównie
nolitoĘci (harmonizacji) w sprawach podatkowych mi- dzia"alnoĘ gospodarczą i inwestycje, czy teŻ sta"ych baz
dzy pałstwami cz"onkowskimi by"by niewątpliwie poŻą- podatkowych (immobile tax bases), do których naleŻą:
dany, aby zagwarantowa podstawowe swobody obo- si"a robocza, ziemia, mieszkania itp.
wiązujące w ramach Jednolitego Rynku lub przynajmniej Problemem, na który szczególnie naleŻy zwróci
ich nie narusza. W tym zakresie naleŻy odnotowa ak- uwag w kontekĘcie ewentualnych dzia"ał harmoniza-
tywną rol Trybuna"u SprawiedliwoĘci, który od począt- cyjnych w sferze podatkowej w UE, jest tzw. konkuren-
ku lat 80. zajmuje si sprawami podatkowymi w celu za- cja podatkowa (tax competition), czsto pojawiająca
pewnienia przestrzegania powyŻszych swobód. Trybuna" si midzy pałstwami tworzącymi okreĘlony obszar
stara si, aby zasada niedyskryminacji podatkowej, która gospodarczy. Konkurencja ta zwiksza si zw"aszcza
zosta"a w pe"ni uznana i zastosowana w przypadku podat- w warunkach postpującej globalizacji, wzrastającej
ków poĘrednich, by"a takŻe stosowana wobec podatków mobilnoĘci czynników produkcji, rozwoju innowacji
bezpoĘrednich (zw"aszcza podatku dochodowego). Nie finansowych i technologii informatycznych5. Konku-
jest to jednak nak"adaniem nowych obowiązków na pał- rencja podatkowa przejawia si zarówno w stosowaniu
stwa cz"onkowskie, lecz po prostu logicznym rozszerze- bardziej atrakcyjnych (niŻszych) stawek podatkowych,
niem stosowania podstawowych zasad (swobód traktato- róŻnego rodzaju zacht i bodęców podatkowych, jak
wych), na których oparty jest Jednolity Rynek. Jak si bo- np. ulgi, odliczenia, zwolnienia podatkowe. Ma ona
wiem ocenia, jednolity rynek, na którym podmioty gospo- na celu przyciągnicie jak najwikszej liczby podatni-
darcze pochodzące z jednych pałstw cz"onkowskich są ków (inwestorów, konsumentów), dziki którym moŻli-
winnych pałstwach traktowane mniej korzystnie w sto- we bdzie osiągnicie jak najwikszych dochodów bu-
sunku do rezydentów (np. jeŻeli chodzi o podatek docho- dŻetowych. Z jednej strony konkurencja podatkowa
dowy), w istocie przestaje by jednolitym rynkiem3. moŻe by poŻyteczna, gdyŻ zmusza rządy poszczegól-
JeŻeli natomiast chodzi o UGW, to po wprowadze- nych pałstw do oferowania moŻliwie najlepszych
niu jednolitej waluty dziki wikszej przejrzystoĘci us"ug i dóbr publicznych po moŻliwie najniŻszej cenie.
znaczne róŻnice w poziomach opodatkowania pod- Z drugiej jednak strony, gdy zostaną przekroczone pew-
miotów gospodarczych w poszczególnych pałstwach ne rozsądne granice, powstaje zjawisko okreĘlane jako
cz"onkowskich sta"y si jeszcze wyraęniejsze. Ponadto,
4
Por. O. Rudding: After the euro: corporation tax harmonisation? EC Tax Re-
view Vol. 7, No. 2/1998.
3
5
Por. F. Vanistendael: Redistribution of tax law-making power in EMU? EC
Szerzej na ten temat: V. Tanzi: Globalization, tax competition and the futu-
Tax Review , Vol. 7, No. 2/1998.
re of tax systems. IMF Working Paper, No. 141, December 1996.
90 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
tzw. szkodliwa konkurencja podatkowa (harmful tax cz"onkowskich (Ęrednia dla UE wynosi podobnie jak
competition), która uniemoŻliwia w"adzom poszczegól- w przypadku podatków bezpoĘrednich oko"o 14%
nych pałstw wybór optymalnej strategii podatkowej, PKB). Znacznie zróŻnicowana jest równieŻ ogólna wiel-
zmusza je do nadmiernego obniŻania podatków, co koĘ obciąŻeł podatkowych w stosunku do dochodu
w efekcie podwaŻa ich zdolnoĘ do finansowania pod- narodowego od niespe"na 35% PKB w Grecji do oko-
stawowych us"ug i dóbr publicznych, a takŻe moŻli- "o 55% PKB w Szwecji (zob. wykres).
woĘ prowadzenia niezaleŻnej polityki fiskalnej.
Traktując obecną sytuacj jako punkt wyjĘcia dal- Podatki poĘrednie
szych rozwaŻał dotyczących harmonizacji podatków
w UE, naleŻy na wstpie wyraęnie stwierdzi, Że obec- Zgodnie z postanowieniami Traktatu WE (Tytu"
nie UE nie ma prawa tworzenia i nak"adania podat- VI Rozdzia" II Przepisy podatkowe), zakazane jest na-
ków. Jak bowiem wiadomo, niezaleŻnie od faktu istnie- k"adanie przez pałstwa cz"onkowskie (w sposób bezpo-
nia jednolitego rynku i jednolitej waluty (a tym samym Ęredni lub poĘredni) jakichkolwiek podatków wewntrz-
jednolitej polityki pieniŻnej), w dalszym ciągu kaŻde nych na produkty innych pałstw cz"onkowskich, wyŻ-
pałstwo cz"onkowskie prowadzi odrbną polityk bu- szych od tych, które zosta"y na"oŻone na takie same lub
dŻetową, a tym samym praktycznie wszelkie kwestie podobne produkty krajowe (art. 90). Ponadto, Traktat
podatkowe pozostają w jego kompetencjach. Tak wic mówi o potrzebie przyjcia postanowieł odnoszących
analiza powinna skupia si obecnych systemach po- si do harmonizacji przepisów prawnych dotyczących
datkowych pałstw cz"onkowskich UE, wykazujących podatków poĘrednich (obrotowych, akcyzowych i in-
zarówno podobiełstwa, jak i róŻnice. Podobiełstwa nych) w stopniu, w jakim harmonizacja ta jest niezbd-
polegają na tym, Że polityka podatkowa kaŻdego pał- na do ustanowienia i prawid"owego funkcjonowania
stwa opiera si na trzech podstawowych elementach, rynku wewntrznego (art. 93). Przepisy te nie wzbudza-
którymi są: ją wątpliwoĘci i istnieje powszechna zgoda co do tego, Że
podatki bezpoĘrednie (direct taxes) np. podatek w wypadku podatków poĘrednich poŻądany i wrcz
dochodowy, podatek od przedsibiorstw, niezbdny jest wysoki poziom harmonizacji, gdyŻ tego
podatki poĘrednie (indirect taxes) np. podatek typu podatki mogą stwarza bezpoĘrednie przeszkody
od wartoĘci dodanej (VAT) czy akcyza), w swobodnym przep"ywie towarów i swobodzie Ęwiad-
sk"adki na ubezpieczenie spo"eczne (social secu- czenia us"ug w ramach Jednolitego Rynku6.
rity contributions). Podatkiem, który dotychczas zosta" poddany pro-
RóŻnice polegają natomiast na znaczeniu tych ele- cesowi harmonizacji w najszerszym stopniu, jest poda-
mentów, a takŻe ich udziale w tworzeniu dochodów tek od wartoĘci dodanej, czyli VAT (value added tax).
budŻetowych. Przyk"adowo, w Danii podstawowe Podatek VAT zosta" wprowadzony we Wspólnocie
(i najwiksze wĘród pałstw cz"onkowskich) znaczenie w 1970 r. W tym samym roku, na mocy wspomnianej
mają podatki bezpoĘrednie (stanowiące równowartoĘ wczeĘniej decyzji dotyczącej Ęrodków w"asnych (zob.
blisko 1/3 PKB), natomiast sk"adki na ubezpieczenie podpunkt 2.3.1), czĘ dochodów z podatku VAT uzna-
spo"eczne raczej marginalne (niespe"na 2%). W wielu na zosta"a za jedno ze ęróde" finansowania wspólnoto-
pałstwach sk"adki na ubezpieczenie spo"eczne odgry- wego budŻetu. Decyzja ta niejako wymusi"a harmoniza-
wają jednak dominującą rol, zw"aszcza w Niemczech, cj podatku VAT w pałstwach cz"onkowskich.
Francji i Holandii (gdzie sigają blisko 20% PKB). JeŻe- Wzwiązku z tym na mocy dyrektywy 77/388/EEC (tzw.
li zaĘ chodzi o podatki poĘrednie, to ich wielkoĘ waha Szóstej Dyrektywy VAT z 1977r.) dokonano harmoniza-
si od 11% do 19% PKB w poszczególnych pałstwach cji przepisów pałstw cz"onkowskich dotyczących tego
podatku, stworzono wspólny system podatku VAT, za-
Wykres WielkoĘ i struktura systemów
pewniono, Że bdzie on stosowany do takich samych
podatkowych w pałstwach cz"onkowskich UE
transakcji we wszystkich pałstwach cz"onkowskich,
w 1997 r.
a takŻe ujednolicono jego wymiar. Jak z tego wynika,
harmonizacja dotyczy"a nie kwestii prawno-systemo-
wych, lecz takŻe wysokoĘci stawek podatku VAT
w odniesieniu do poszczególnych grup towarów
i us"ug. W wyniku harmonizacji we Wspólnocie stosu-
je si trzy podstawowe stawki podatku VAT, a miano-
wicie stawk standardową (standard/normal rate), ob-
niŻoną (reduced rate) i minimalną (reduced super rate).
Harmonizacja nie oznacza jednak, Że we wszystkich
6
Zob. np. F. Bolkstein: Taxation policy in the European Union. Speech at the
Łród"o: Tax policy in the European Union. European Communities,
Institute of European Affairs, Dublin, 29 May 2001.
Luxembourg 2000, s. 10.
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 91
pałstwach cz"onkowskich są stosowane identyczne niu VAT i zmianie systemu na docelowy (opodatkowa-
stawki podatku VAT. Są one zbliŻone, a pewien sto- nie w miejscu pochodzenia). W związku z tym pałstwa
pieł odmiennoĘci nie jest sprzeczny z procesem har- cz"onkowskie muszą dokona przeglądu wszystkich
monizacji; przeciwnie, stanowi jej sens. Wspólne zasa- wyjątków i odstpstw (czasowych i sta"ych), które zo-
dy dotyczą jedynie dolnej granicy stawek podatko- sta"y im przyznane. Ponadto VAT musi by stosowany
wych, który dla stawki standardowej ustalono na 15%, w sposób jednolity i spójny, a nak"adanie i pobieranie
natomiast dla stawki obniŻonej na 5%. Zgodna z du- podatków muszą by bardziej efektywne (m.in. dziki
chem harmonizacji jest takŻe moŻliwoĘ pominicia ĘciĘlejszej wspó"pracy midzy w"adzami podatkowymi
przez pałstwa cz"onkowskie pewnych (ale tylko niŻ- pałstw cz"onkowskich UE).
szych) stawek podatkowych (zob. tabela). Podatkiem, który obok VAT w najwikszym stop-
niu zosta" poddany procesowi harmonizacji we Wspól-
nocie, jest podatek akcyzowy (excise duty). Wspólny
Tabela Stawki podatku VAT w pałstwach
system podatków akcyzowych zosta" wprowadzony
cz"onkowskich UE (stan na 1 maja 2003 r.)
wraz z ustanowieniem Jednolitego Rynku, tj. 1 stycznia
Pałstwo Stawka Stawka Stawka 1993 r. Ma on zastosowanie do trzech g"ównych katego-
minimalna obniŻona standardowa rii produktów: papierosów, napojów alkoholowych
Belgia 6 21
i produktów naftowych (zob. np. dyrektywy
Dania 25
92/79/EEC, 92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/82/EEC,
Niemcy 7 16
95/59/EEC z póęn. zm.). Harmonizacja dotyczy"a usta-
Grecja 4 8 18
wodawstw narodowych i czĘciowe ujednolicenie sta-
Hiszpania 4 7 16
Francja 2,1 5,5 19,6
wek podatkowych. Pałstwa cz"onkowskie mogą jednak
Irlandia 4,3 13,5 21
w dalszym ciągu nak"ada inne (nie objte procesem
W"ochy 4 10 20
harmonizacji) podatki na te produkty, np. tzw. podatki
Luksemburg 3 6 15
ekologiczne (green taxes), jak teŻ podatki akcyzowe
Holandia 6 19
na inne dobra (np. podatki i op"aty drogowe). Istnieją
Austria 10 20
Portugalia 5/12 17
równieŻ propozycje harmonizacji podatków akcyzo-
Finlandia 8/17 22
wych na produkty energetyczne (gaz ziemny, wgiel
Szwecja 6/12 25
i elektrycznoĘ), ale dotychczas nie odnotowano w tym
Wielka Brytania 5 17,5
zakresie wikszych sukcesów.
Łród"o: VAT rates applied in the Member States of the European Community.
Podsumowując naleŻy stwierdzi, Że w przypadku
Situation at 1st May 2003, DOC/2908/2003, European Commission, Brussels 2003.
podatków poĘrednich osiągnity zosta" znaczący sto-
W 1987 r. Komisja Europejska zaproponowa"a, aby pieł harmonizacji we Wspólnocie. Niemniej jednak
wprowadzi we Wspólnocie zasad opodatkowania w przysz"oĘci niezbdny bdzie dalszy postp harmo-
w miejscu pochodzenia (origin-based taxation), czyli nizacyjny, zarówno w odniesieniu do podatku VAT, jak
pobierania podatków w pałstwie, w którym dane do- i akcyzy. W pierwszym przypadku naleŻy np. lepiej
bro lub us"uga są nabywane. Jednak w związku z pro- uregulowa kwesti opodatkowania podatkiem VAT
blemami z jej wprowadzeniem postanowiono zastoso- handlu elektronicznego, aby nie stawia podmiotów
wa rozwiązanie przejĘciowe, czyli mieszaną zasad gospodarczych z pałstw cz"onkowskich w gorszej po-
opodatkowania w miejscu pochodzenia i przeznacze- zycji konkurencyjnej w stosunku do firm spoza UE (za-
nia (origin- and destination-based taxation). Polega ona proponowany zosta" juŻ projekt stosowanej dyrektywy
na pobieraniu podatków zarówno w pałstwie, gdzie w tym zakresie). W drugim przypadku natomiast nie-
dane dobra lub us"ugi są nabywane, jak i w pałstwie, zbdna jest duŻo lepsza i ĘciĘlejsza niŻ obecnie wspó"-
z którego pochodzi nabywający je konsument. Stosowa- praca pałstw cz"onkowskich w kwestii uregulowania
nie powyŻszego mieszanego systemu opodatkowania podatków akcyzowych na produkty energetyczne7.
by"o stosunkowo skomplikowane i niewygodne, do-
puszcza"o moŻliwoĘ naduŻy, a ponadto powodowa- Podatki bezpoĘrednie
"o, Że Jednolity Rynek nadal charakteryzowa" si pew-
ną niejednolitoĘcią i segmentacją. W związku z tym, W przypadku podatków bezpoĘrednich w przeci-
w 1996r. Komisja Europejska zaproponowa"a stworze- wiełstwie do podatków poĘrednich Traktat WE nie
nie nowego wspólnego systemu VAT (new common nak"ada wyraęnego (sformu"owanego wprost) obo-
VAT system), którego celem by"o dąŻenie do wprowa- wiązku harmonizacji. Podlegają one jedynie ogólnemu
dzenia zaproponowanej blisko dziesi lat wczeĘniej postanowieniu o zbliŻeniu ustawodawstw w dziedzi-
jednolitej zasady opodatkowania w miejscu pocho- nach które mają wp"yw na ustanowienie i funkcjono-
dzenia, która by"aby powszechnie obowiązująca w UE. wanie Jednolitego Rynku (art. 94). O ile wic podatki
Program skupia si na trzech obszarach dzia"ał Wspól-
7
TamŻe.
noty, tj. jednolitym stosowaniu zasad, unowoczeĘnie-
92 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
poĘrednie poddano formalnej harmonizacji, o tyle do opodatkowania przedsibiorstw, a mianowicie stóp
w przypadku podatków bezpoĘrednich oczekiwano ra- podatkowych, bazy opodatkowania i systemu pobiera-
czej harmonizacji spontanicznej8. Zarówno wĘród eko- nia podatków13. Pewne formalne propozycje w tym za-
nomistów, jak i polityków przewaŻa opinia, Że system kresie zg"oszono jednak dopiero dziesi lat póęniej
podatków bezpoĘrednich wymaga ograniczonej har- (zob. dalej).
monizacji, zw"aszcza wówczas, gdy jej brak móg"by po- Jednym z najwaŻniejszych dotychczasowych osią-
wodowa okreĘlone negatywne efekty, np. dyskrymina- gni harmonizacyjnych we Wspólnocie dotyczących
cj podatkową czy podwójne opodatkowanie. Zasadni- podatków bezpoĘrednich, w tym g"ównie podatków
czo jednak wiele (a nawet wikszoĘ) obszarów doty- od przedsibiorstw, jest tzw. pakiet podatkowy (tax
czących podatków bezpoĘrednich powinno pozosta package), który zosta" przyjty przez Rad ECOFIN
w gestii pałstw cz"onkowskich, zgodnie z zasadą sub- w dniu 1 grudnia 1997 r. Na pakiet sk"adają si trzy za-
sydiarnoĘci. Istnieją równieŻ opnie, Że taki stan rzeczy sadnicze elementy14:
powinien mie miejsce nie tylko obecnie, lecz równieŻ 1) kodeks postpowania w sprawie opodatkowania
wówczas, gdy UE osiągnie jeszcze wyŻszy poziom inte- dzia"alnoĘci gospodarczej,
gracji9. 2) opodatkowanie dochodów z oszczdnoĘci,
Pierwsze próby harmonizacji podatków bezpo- 3) zniesienie opodatkowania wewnątrzkorporacyj-
Ęrednich (g"ównie podatków od przedsibiorstw), które nych p"atnoĘci odsetek i op"at licencyjnych.
by"y podejmowane od po"owy lat 70. do po"owy lat 80., Kodeks postpowania w sprawie opodatkowania
zakołczy"y si niepowodzeniem. Pierwsze sukcesy od- dzia"alnoĘci gospodarczej (code of conduct for busi-
notowano dopiero na początku lat 90. Dwa podstawo- ness taxation) nie jest prawnie wiąŻącym dokumentem,
we obszary, które zosta"y objte procesem harmoniza- lecz politycznym porozumieniem pałstw cz"onkow-
cji, to opodatkowanie grup przedsibiorstw oraz podat- skich, na mocy którego zobowiązują si one powstrzy-
ki od przedsibiorstw10. JeŻeli chodzi o opodatkowa- mywa od podejmowania i prowadzenia szkodliwej
nie grupy przedsibiorstw (powiązanych ze sobą orga- konkurencji podatkowej. Kodeks zawiera definicj tego
nizacyjnie i kapita"owo), to w 1990 r. przyjte zosta"y pojcia, uznając konkurencj podatkową za potencjal-
dwie dyrektywy: nie szkodliwą, jeŻeli obniŻanie poziomu podatków (na-
dyrektywa w sprawie podzia"ów i po"ączeł wet do zera) skutkuje tym, Że efektywny poziom opo-
przedsibiorstw (divisions and mergers directive)11 datkowania w danym pałstwie utrzymuje si na znacz-
mająca na celu przeciwdzia"anie wszelkim Ęrodkom nie niŻszym poziomie niŻ w innych pałstwach cz"on-
o charakterze podatkowym, które mog"yby przeszka- kowskich, co prowadzi lub moŻe prowadzi do znacz-
dza w reorganizacji przedsibiorstw (w szczególnoĘci nych przesuni dotyczących umiejscowienia podmio-
wprzypadku fuzji lub przej); tów gospodarczych i prowadzenia przez nie interesów.
dyrektywa w sprawie podmiotów dominujących Kodeks zawiera równieŻ list kilkudziesiciu dzia"ał
i zaleŻnych (parent-subsidiary directive)12, mająca i Ęrodków podatkowych, które zosta"y uznane za szko-
na celu zniesienie podwójnego opodatkowania w przy- dliwe (i powinny zosta zniesione), a takŻe stosowne
padku podzia"u zysków i ich dystrybucji dokonywanej procedury dotyczące przeglądu i oceny. W listopadzie
midzy podmiotami dominującymi (spó"kami-matka- 2000 r. ministrowie finansów pałstw UE uzgodnili har-
mi) i zaleŻnymi (spó"kami-córkami) znajdującymi si monogram znoszenia zidentyfikowanych w kodeksie
w róŻnych pałstwach cz"onkowskich. szkodliwych Ęrodków podatkowych, które powinny zo-
W odniesieniu do podatków od przedsibiorstw sta usunite do kołca 2002 r. Ustalono teŻ, Że pałstwa
(corporation tax, company taxation) praktycznie od po- cz"onkowskie powstrzymają si od wprowadzania ja-
czątku lat 90. zalecano, aby dokona harmonizacji kichkolwiek nowych Ęrodków i dzia"ał tego typu.
trzech podstawowych elementów odnoszących si Kwestia opodatkowania dochodów z oszczdno-
Ęci (taxation of savings income) by"a rozwaŻana we
Wspólnocie od d"uŻszego czasu, co najmniej od po"owy
8
Por. G. Kopits (red.): Tax harmonization in the European Community: poli-
lat 80. Oficjalnie jednak tj. w formie projektu dyrek-
cy issues and analysis. IMF Occasional Paper, No. 94, March 1992.
9
Zob. F. Bolkstein: The future of European tax policy. Speech at the Confe- tywy zosta"a przedstawiona przez Komisj Europej-
rence on Tax Policy in the European Union, the Netherlands Ministry of Fi-
ską dopiero w 1998 r.15 Celem tej propozycji by"o
nance/OCFEB, Rotterdam, 18 October 2001.
utworzenie wspólnego systemu opodatkowania docho-
10
Por. E. Kawecka-Wyrzykowska: Unijny system podatkowy. W: Integracja
z Unią Europejską. Poradnik dla przedsibiorców. Warszawa grudzieł 2000 dów z oszczdnoĘci, takich jak odsetki z lokat na ra-
Ministerstwo Gospodarki.
11
Council Directive 90/434/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta-
xation applicable to mergers, divisions, transfers of assets and exchanges of 13
Por. Tax policy in the European Union. Office for Official Publications of
shares concerning companies of different Member States. OJ L 225,
the European Communities, Luxembourg 2000, s. 25-26.
20.08.1990. 14
TamŻe, s. 31-32.
12
Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the common system of ta- 15
Proposal for Council Directive to ensure a minimum of effective taxation of
xation applicable to parent companies and their subsidiaries in different
savings income in the form of interest payments within the Community.
Member States. OJ L 225, 20.08.1990.
COM(1998)295, OJ C 212, 08.07.1998.
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 93
chunkach bankowych czy odsetki od instrumentów 4) obowiązkową harmonizacj systemów podat-
d"uŻnych (np. obligacji), czyli pobieranie tzw. podatku kowych (compulsory harmonization of tax systems)
u ęród"a (withholding tax). Zgodnie z propozycją Komi- dotycząca przede wszystkim harmonizacji istniejących
sji, pałstwa cz"onkowskie mia"y do wyboru jedno podstaw opodatkowania w poszczególnych pałstwach
z dwóch rozwiązał: cz"onkowskich UE.
bezpoĘrednie zastosowanie podatku u ęród"a Komisja Europejska, podobnie jak Parlament Euro-
w stosunku do w stosunku do odsetek wyp"acanych re- pejski, argumentuje, Że powyŻsze propozycje są kom-
zydentom innych pałstw UE, przy czym minimalna pleksową odpowiedzią na wyzwania, przed którymi
stawka tego podatku musia"aby wynosi 20% (dla po- stoją obecnie systemy podatkowe pałstw cz"onkow-
równania w Wielkiej Brytanii wynosi"a ona wczeĘniej skich UE. W szczególnoĘci podkreĘla si znaczenie
20%, w Hiszpanii 25%, w Niemczech 30% i 35%); koncepcji wprowadzenia wspólnej skonsolidowanej
przekazywanie w"adzom podatkowym z innych podstawy opodatkowania, która ma wiele zalet
pałstw cz"onkowskich informacji o dochodach z tytu- przede wszystkim dla przedsibiorstw prowadzących
"u lokat, które zosta"y uzyskane przez tych obywateli dzia"alnoĘ transgraniczną i midzynarodową (np.
w danym kraju16. ujednolicenie zasad, uproszczenie procedur, redukcja
KoniecznoĘ zniesienia opodatkowania p"atnoĘci kosztów)18. Istnieją jednak opinie, Że wprowadzenie
odsetek i op"at licencyjnych (taxation of interest and w Życie powyŻszej propozycji Komisji Europejskiej jest
royalty payments), dokonywanych midzy przedsibior- ma"o realne ze wzgldów politycznych. W związku
stwami z róŻnych pałstw cz"onkowskich, ale naleŻą- z tym nie naleŻy oczekiwa ich przyjcia ani w obec-
cych do tej samej grupy, wynika"a z faktu, Że opodatko- nych realiach (ze wzgldu wymóg jednomyĘlnoĘci
wanie to powodowa"o róŻnego rodzaju trudnoĘci w pro- w sprawach podatkowych), ani po ich pewnej modyfi-
wadzeniu dzia"alnoĘci gospodarczej, jak np. czasoch"on- kacji (tj. po ewentualnym wprowadzeniu g"osowania
ne formalnoĘci, straty finansowe, a czasami podwójne wikszoĘciowego w tym zakresie), lecz dopiero
opodatkowanie. W związku z tym w 1998 r. Komisja Eu- pod warunkiem istotnego pog"bienia integracji poli-
ropejska przedstawi"a projekt dyrektywy przewidującej tycznej, czyli ewolucji UE w kierunku struktury federa-
ustanowienie wspólnego systemu podatkowego, który cyjnej. Ponadto, wysuwane są róŻnego rodzaju zarzuty
zlikwidowa"by tego rodzaju podatek u ęród"a. wobec poszczególnych elementów tej propozycji, np.
Jednym z najnowszych, a jednoczeĘnie bardzo nadmiernej ingerencji w suwerennoĘ pałstw cz"on-
waŻnych dzia"ał w zakresie podatków od przedsi- kowskich. Mimo tych wątpliwoĘci i zastrzeŻeł sama
biorstw by" komunikat Komisji Europejskiej z paędzier- potrzeba reformy podatków od przedsibiorstw w UE
nika 2001 r.17 Zaproponowano w nim cztery rozwiąza- nie jest kwestionowana; przeciwnie, jest uznawana
nia harmonizacyjne, które mog"yby zosta zastosowane za niezbdną.
w UE: W związku z tym, a takŻe biorąc pod uwag wspo-
1) opodatkowanie w kraju macierzystym (home mniane trudnoĘci natury politycznej związane z wpro-
state taxation) oznaczające, Że midzynarodowe wadzeniem reform podatkowych w kszta"cie propono-
przedsibiorstwa dzia"ające w kilku pałstwach cz"on- wanym przez Komisj Europejską, rozwaŻane są róŻne
kowskich UE bdą oblicza"y swój "ączny podatek na ba- rozwiązania alternatywne. Jednym nich jest pewna mo-
zie skonsolidowanej, zgodnie z przepisami podatkowy- dyfikacja opcji nr 3, czyli wprowadzenia europejskiego
mi pałstwa, w którym mają swoje g"ówne siedziby; podatku dochodowego od przedsibiorstw. Modyfikacja
2) wspólną skonsolidowaną podstaw opodatko- ta mia"aby polega przede wszystkim na tym, Że poda-
wania (common consolidated tax base) co dawa"oby tek europejski nie zastpowa"by istniejących obecnie
przedsibiorstwom moŻliwoĘ wyboru zupe"nie no- podatków narodowych, lecz by"by dodatkowym instru-
wych zasad i metod obliczania ich skonsolidowanych mentem podatkowym. W takiej formie by"by "atwiejszy
dochodów; do zaakceptowania od strony politycznej, a tym samym
3) europejski podatek dochodowy od przedsi- móg"by zosta wprowadzony bez wikszych proble-
biorstw (European corporate income tax) tj. jednolity mów. Mia"by równieŻ wiele innych zalet. Przede
podatek od przedsibiorstw wprowadzony na szczeblu wszystkim dziki wykorzystaniu istniejących admini-
wspólnotowym; zastąpi"by on istniejące obecnie naro- stracji podatkowych pałstw cz"onkowskich nie by"oby
dowe podatki od przedsibiorstw; potrzebne tworzenie ponadnarodowego organu podat-
kowego w UE (podobna jest sytuacja w pałstwach fede-
16
Por. L. Orziak: Swobodny przep"yw kapita"u w Unii Europejskiej. Warsza-
ralnych, np. w Niemczech, gdzie landy czĘciowo admi-
wa 2000 Szko"a G"ówna Handlowa, Biblioteka Wiedzy Europejskiej, zeszyt nr
nistrują podatkami federalnymi). Poza tym nowy sys-
20, s. 55-57.
17
Towards an Internal Market without tax obstacles a strategy for providing tem opiera"by si wy"ącznie na zasadzie opodatkowania
companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities.
Communication from the Commission to the Council, the European Parlia- 18
Por. F. Bolkstein: Towards an Internal Market without tax obstacles. Spe-
ment and the Economic and Social Committee, COM(2001)582, Brussels, 23
ech at the European Commission conference on company taxation in the EU,
October 2001.
Brussels, 29 April 2002.
94 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
w kraju pochodzenia, w związku z czym nie by"oby po- monizacji stawek podatkowych. Ma ona to do siebie, Że
trzeby podpisywania nowych porozumieł w sprawie prowadzi do przyjcia pewnej wspólnej stawki podatko-
unikania podwójnego opodatkowania19. wej w wysokoĘci bdącej wypadkową (Ęrednią) stawek
W przeciwiełstwie do dzia"ał harmonizacyjnych podatkowych w poszczególnych pałstwach cz"onkow-
odnoszących si do sektora przedsibiorstw Komisja Eu- skich. W przypadku UE oznacza"oby to niechybnie ko-
ropejska nie zamierza podejmowa dzia"ał mających niecznoĘ obniŻenia wysokoĘci podatków w Niemczech
na celu harmonizacj podatków dochodowych ludnoĘci czy krajach skandynawskich, a jednoczeĘnie podwyŻsze-
w pałstwach cz"onkowskich UE. Zosta"o to wyraęnie za- nie stóp podatkowych w Wielkiej Brytanii czy Irlandii.
powiedziane w 2001 r. przez unijnego komisarza ds. po- W"aĘnie ta kwestia, czyli wysoce prawdopodobny
datkowych, F. Bolksteina, który kategorycznie stwier- wzrost podatków w Wielkiej Brytanii, jest przyczyną
dzi", Że dopóki on bdzie pe"ni" swoją funkcj, harmoni- nieustannych sprzeciwów tego pałstwa wobec jakich-
zacja podatków od dochodów osobistych w UE bdzie kolwiek planów harmonizacji podatków w UE, zw"asz-
wykluczona20. Do zakołczenia kadencji obecnej Komisji cza w odniesieniu do stawek podatkowych. Istnieje kil-
Europejskiej, tj. do 31 paędziernika 2004 r., naleŻy wic ka powiązanych ze sobą przyczyn takiego stanu rzeczy-
21
oczekiwa zachowania status quo. . Po pierwsze, ogólny poziom podatków w Wielkiej
Podsumowując naleŻy stwierdzi, Że w wypadku Brytanii jest znacznie niŻszy niŻ w pozosta"ych pał-
podatków bezpoĘrednich osiągnity zosta" pewien stwach UE. Po drugie, Wielka Brytania jest tradycyjnie
cho raczej umiarkowany stopieł harmonizacji we najwikszym beneficjentem bezpoĘrednich inwestycji
Wspólnocie. Wynika to jednak z przyjtego podejĘcia, zagranicznych w UE, co wynika z faktu, Że w porówna-
zgodnie z którym w przypadku podatków bezpoĘrednich niu z kontynentalnymi pałstwami Wspólnoty na Wy-
harmonizacja wymagana jest tylko w ograniczonym za- spach (tj. w Wielkiej Brytanii i Irlandii) panuje general-
kresie g"ównie w zakresie opodatkowania przedsi- nie lepszy klimat inwestycyjny, w tym klimat politycz-
biorstw (gdyŻ jej brak móg"by negatywnie wp"ywa ny, spo"eczny, ekonomiczny, administracyjny)22. Bio-
na konkurencj i funkcjonowanie Jednolitego Rynku), rąc pod uwag powyŻsze fakty, moŻna stwierdzi, Że
natomiast podatki od dochodów osobistych powinny efektem wzrostu podatków w Wielkiej Brytanii i ich jed-
pozosta w kompetencjach pałstw cz"onkowskich. noczesnego spadku w innych pałstwach cz"onkow-
Osiągnity poziom harmonizacji w zakresie podat- skich by"oby wyrównanie atrakcyjnoĘci inwestycyjnej
ków bezpoĘrednich nawet biorąc pod uwag przyjte pałstw cz"onkowskich UE. Innymi s"owy, w porówna-
podejĘcie czĘciowej harmonizacji nie moŻe by niu z obecnym stanem spowodowa"oby to znaczne po-
uznany za docelowy. Przede wszystkim wikszoĘ za- gorszenie pozycji konkurencyjnej Wielkiej Brytanii,
proponowanych Ęrodków harmonizacyjnych nadal po- a tym samym istotne zmiany w kierunkach inwestycji,
zostaje w fazie projektów, a tym samym nie ma charak- które do Wielkiej Brytanii nap"ywa"yby znacznie wol-
teru obowiązującego. Ponadto nawet te Ęrodki, które zo- niej i w znacznie mniejszym zakresie niŻ w przesz"oĘci.
sta"y juŻ wprowadzone w Życie, nie zawsze dzia"ają do- Wszystko to powoduje silny opór w"adz brytyjskich,
skonale i wymagają dalszej harmonizacji. Wydaje si, w czym wspierają je inne pałstwa, zw"aszcza Irlandia,
Że przynajmniej czĘ tych problemów rozwiąŻe przed- która takŻe stosuje niskie podatki, przez co równieŻ
stawiona w 2001 r. propozycja uregulowania opodatko- przyciąga wiele inwestycji zagranicznych23.
wania przedsibiorstw. Ponadto, niektóre pałstwa Aby unikną koniecznoĘci podwyŻszenia poziomu
cz"onkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych podatków, brytyjscy politycy sugerują czasami, aby to
same zacz"y wprowadza stosowne regulacje dotyczą- raczej pozosta"e pałstwa UE podj"y prób obniŻenia
ce niektórych z powyŻszych problemów (przyk"adem swoich podatków. Ta sugestia skądinąd nie pozba-
moŻe by Dania, która wprowadzi"a w"asny system ulg wiona rozsądku nie wydaje si jednak moŻliwa do za-
podatkowych w odniesieniu do zysków i strat w dzia- stosowania. Istnieje bowiem wiele powodów, dla któ-
"alnoĘci midzynarodowej i transgranicznej). rych inne pałstwa UE nie chcą lub nie są w stanie ob-
niŻy swoich podatków.
Harmonizacja stawek podatkowych " Przed przystąpieniem do UGW wikszoĘ
pałstw cz"onkowskich musia"a znacznie za-
PowyŻej by"a mowa przede wszystkim o dzia"aniach har- ostrzy swą polityk fiskalną, aby spe"ni kryte-
monizacyjnych dotyczących zasad funkcjonowania po- ria zbieŻnoĘci, w związku z czym nie są zainte-
szczególnych czĘci systemów podatkowych pałstw
cz"onkowskich UE. Nie naleŻy jednak zapomina o har- 21
Por. J. Barr, M. Elliott: Moving on up EU tax harmonisation plans. The Eu-
ropean Foundation, October 1998, s. 12; The Wall Street Journal Europe , 10
May 1996.
19 22
Por. P.B. Spahn: The need for corporate tax reform in the EU: Reflections Szerzej na ten temat: A. Stpniak: Integracja regionalna i transfer kapita"u.
on an international conference on European company taxation. euro- Inwestycje bezpoĘrednie w aspekcie klimatu inwestycyjnego w Unii Europej-
pa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/company_tax. skiej. Uniwersytet Gdałski. Rozprawy i Monografie. Gdałsk 1996, s. 81 i nast.
20 23
Zob. A. Roxburgh: EU: No plans to harmonise income tax. Zob. np. U. Lomas: Ireland and UK blocking EU tax harmonisation plans.
news.bbc.co.uk/vote2001. Brussels, 5 November 2002 (www.tax-news.com).
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 95
resowane jej dalszym zaostrzaniem poprzez Stany Zjednoczone czy Japonia. Przyk"adowo, "ączny
obniŻanie podatków i(lub) wydatków budŻeto- poziom obciąŻeł podatkowych w UE stanowi" w 1997
wych. Ponadto istnieją obawy, Że w warunkach r. równowartoĘ ponad 42% jej PKB i by" znacznie
jednolitego rynku i jednolitej waluty moŻe wzro- wyŻszy niŻ w USA czy Japonii, gdzie stanowi" wów-
sną bezrobocie, co pociąga za sobą wzrost kosz- czas oko"o 30% ich PKB27.
tów socjalnych. Podsumowując powyŻsze rozwaŻania naleŻy oce-
" Pakt StabilnoĘci i Wzrostu nak"ada na pałstwa ni, Że proces harmonizacji podatków w UE jest Ęred-
cz"onkowskie obowiązek unikania nadmiernego nio zaawansowany. Istnieje przy tym znaczne zróŻni-
deficytu. W związku z tym nie chcą one obni- cowanie tego zaawansowania, jeŻeli chodzi o poszcze-
Żając podatki (a tym samym wp"ywy budŻetowe) gólne kategorie podatków. W wypadku podatków po-
pogarsza swojej sytuacji budŻetowej i ryzyko- Ęrednich osiągnito bowiem rzeczywiĘcie znaczący po-
wa naruszenia zasad Paktu, gdyŻ mog"yby si ziom harmonizacji, natomiast w przypadku podatków
narazi na ewentualne sankcje, które mogą by bezpoĘrednich jest on obecnie raczej umiarkowany.
bardzo dotkliwe24. Z jednej strony istnieją realne przes"anki przeprowa-
" Wiele pałstw cz"onkowskich (z wyjątkiem Wiel- dzania harmonizacji (jednolity rynek, jednolita walu-
kiej Brytanii) boryka si z problemem narastają- ta), z drugiej zaĘ wystpuje silny opór pałstw cz"on-
cych zobowiązał emerytalnych. W związku kowskich wobec zbyt daleko posunitej harmonizacji
z tym są zainteresowane raczej podwyŻszaniem podatkowej, zw"aszcza przekazania uprawnieł w tej
podatków, by zwikszy dochody budŻetowe, sferze na szczebel ponadnarodowy. Jest to jednak natu-
z których moŻliwe by"oby pokrycie zaleg"ych i ralne, gdyŻ pałstwa cz"onkowskie UE po utracie
w wyniku procesu starzenia si spo"eczełstw uprawnieł decyzyjnych w zakresie polityki pieniŻnej
stale rosnących zobowiązał. i kursowej są niechtne rezygnacji z kolejnego instru-
" Wiele pałstw cz"onkowskich jest zainteresowa- mentu, jakim jest polityka budŻetowa (w tym polityka
nych bardziej równomiernym (i w domyĘle bar- podatkowa), czsto postrzegana jako jeden z przejawów
dziej sprawiedliwym) roz"oŻeniem bezpoĘred- suwerennoĘci narodowej. O tym, jak waŻne są sprawy
nich inwestycji zagranicznych w ramach Wspól- podatkowe dla pałstw cz"onkowskich, Ęwiadczy cho-
noty, a nie ich skoncentrowaniem w jednym re- by fakt, Że wszystkie decyzje w tym zakresie muszą by
gionie (tj. przede wszystkim w Wielkiej Brytanii). podejmowane jednog"oĘnie. I w"aĘnie to, czyli wymóg
" Obecny uk"ad si" politycznych w wikszoĘci jednomyĘlnoĘci, a takŻe z"oŻonoĘ i kompleksowoĘ
pałstw cz"onkowskich, mających rządy o orien- problematyki podatkowej są g"ównymi przyczynami
tacji lewicowej (socjaldemokratycznej), sprawia, powolnego postpu w procesu harmonizacji podat-
Że zmniejszenie wydatków budŻetowych (m.in. ków, który od wielu lat dokonuje si we Wspólnocie.
na cele spo"eczne) a w konsekwencji takŻe ob- Obecna sytuacja w dziedzinie podatków z pewno-
niŻenie podatków jest bardzo ma"o prawdopo- Ęcią nie jest optymalna i wymaga dalszych zmian. Po-
dobne25. mijając juŻ omawiane wczeĘniej kwestie (np. szkodliwą
W związku z powyŻszym ocenia si, Że mimo konkurencj podatkową), istnienie kilkunastu róŻnych
wszystko "atwiejsze jest podniesienie brytyjskich po- systemów podatkowych i niemal 100 umów dwustron-
datków niŻ ich obniŻenie w pozosta"ych pałstwach nych dotyczących kwestii podatkowych w pałstwach,
cz"onkowskich UE. Nie bdzie to jednak moŻliwe tak które wspólnie chcą tworzy jednolity obszar gospodar-
d"ugo, jak d"ugo w kwestiach podatkowych obowiązy- czy, bardzo komplikuje i tak juŻ z"oŻony proces in-
wa bdzie zasada jednomyĘlnoĘci i nawet pojedyncze tegracyjny, a takŻe funkcjonowanie Jednolitego Rynku.
pałstwo bdzie w stanie skutecznie zablokowa kaŻdą Oprócz Jednolitego Rynku równieŻ UGW bdzie nie-
inicjatyw, która nie bdzie dla niego korzystna, nawet wątpliwie wywiera presj na zwikszenie harmoniza-
gdyby by"a w interesie UE jako ca"oĘci. NaleŻy jednak cji w sprawach podatkowych, która mog"aby si przy-
zwróci uwag na potencjalne zagroŻenie, Że w wyniku czyni do jeszcze lepszego funkcjonowania strefy euro.
wzrostu ogólnego poziomu podatków w Wielkiej Bry- Mimo Że w najbliŻszej przysz"oĘci naleŻy oczekiwa
s
t
a
t
u
s
q
u
o
tanii bezpoĘrednie inwestycje zagraniczne mogą skie- raczej utrzymania status quo w kwestiach podatko-
rowa si niekoniecznie do pozosta"ych pałstw cz"on- wych, jednak w d"uŻszym okresie presja na ujednolice-
kowskich, ale w ogóle poza UE26. Unia Europejska jest nie rozwiązał podatkowych bdzie coraz silniejsza
bowiem znacznie mniej konkurencyjna w porównaniu i niezbdne bdzie podjcie znacznie szerzej zakrojo-
z innymi Ęwiatowymi centrami gospodarczymi, jak np. nych i bardziej zdecydowanych dzia"ał niŻ obecnie.
Istnieją opinie, Że bez determinacji w reformowaniu
24
Szerzej na ten temat: K. Szeląg: Koordynacja polityk gospodarczych w Unii
obecnego szeroko pojtego wspólnotowego systemu po-
Europejskiej (czĘ I). Bank i Kredyt nr 3/ 2003, s. 21 i nast.
datkowego (po"ączonej oczywiĘcie z dzia"aniami na in-
25
Por. J. Barr, M. Elliott: Moving on up EU tax harmonisation plans, op.cit.,
s. 13-14.
27
26 Zob. F. Bolkstein: Taxation policy in the European Union, op.cit.
TamŻe, s. 15.
96 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
nych obszarach) UE nie bdzie w stanie osiągną g"ów- liderem, dochody z podatków ekologicznych stanowi"y
nego celu strategii lizbołskiej, czyli sta si do kołca w latach 90. zaledwie oko"o 2% wszystkich docho-
bieŻącej dekady najbardziej konkurencyjną, najbardziej dów)31. W zaleŻnoĘci od tego, czy ewentualny przysz"y
dynamicznie rozwijającą si, opartą na wiedzy gospo- budŻet federalny UE mia"by stosunkowo ograniczoną
darką na Ęwiecie28. funkcj (tj. finansowanie kilku wybranych dóbr pu-
PowyŻsze rozwaŻania dotyczą moŻliwego rozwoju blicznych), czy teŻ odgrywa"by bardziej aktywną rol
obecnej sytuacji w niezbyt odleg"ej przysz"oĘci. NaleŻa- (podobnie jak budŻety centralne pałstw federalnych),
"oby jednak równieŻ przynajmniej podją prób rozwa- moŻliwe by"oby albo poprzestanie na jednym czy
Żenia ewentualnego rozwoju wydarzeł w nieco odle- dwóch rodzajach podatku europejskiego, albo istnia"a-
glejszej perspektywie, zw"aszcza jeŻeli UE zacz"aby by potrzeba wprowadzenia dodatkowych podatków
rzeczywiĘcie ewoluowa w kierunku struktury federa- o charakterze ogólnoeuropejskim.
cyjnej. Wówczas na pewno niezbdne by"oby przyzna-
nie UE prawa do tworzenia i nak"adania podatków. Potencjalne dziedziny finansowane z budŻetu UE
To oczywiĘcie nie musia"oby (i zapewne nie mog"oby)
oznacza ca"kowitej centralizacji uprawnieł podatko- Jak wynika z poprzednich czĘci artyku"u, harmoniza-
wych i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy. cja podatków w UE, która dokonuje si od wielu lat,
Przede wszystkim wydaje si nierealne, aby pałstwa jest juŻ w niektórych dziedzinach doĘ zaawansowana,
cz"onkowskie zgodzi"y si na takie rozwiązanie. Ponad- awinnych proponowane są kolejne dzia"ania harmoni-
to jak si ocenia na podstawie doĘwiadczeł pałstw zacyjne. Ponadto snuje si równieŻ bardziej przysz"o-
federalnych pe"na centralizacja poboru podatków Ęciowe wizje wprowadzenia podatku lub podatków
prawdopodobnie nie by"aby rozwiązaniem doskona- ogólnoeuropejskich, które obowiązywa"yby w ca"ej
"ym, mimo Że takie rozwiązanie ma wiele zalet, jak np. Wspólnocie. Gdyby rzeczywiĘcie uda"o si wprowa-
korzyĘci skali, przeciwdzia"anie nadmiernej konkuren- dzi w Życie te propozycje, wówczas wraz ze zwiksze-
cji podatkowej oraz uchylaniu si od obowiązków po- niem kompetencji UE w zakresie podatków musia"oby
datkowych (w przypadku ruchomych podstaw opodat- nastąpi zwikszenie jej uprawnieł w odniesieniu
kowania), zapewnienie równego traktowania podatni- do wydatków z budŻetu centralnego, którego rozmiary,
ków. Dla uzyskania wikszej efektywnoĘci pewne znaczenie i funkcje by"yby w wyniku takiego rozwoju
uprawnienia podatkowe powinny zosta zdecentrali- sytuacji nieporównanie wiksze niŻ obecnie.
zowane, tj. pozostawione w kompetencjach pałstw Na wstpie rozwaŻał na temat dziedzin, które mo-
cz"onkowskich (g"ównie w odniesieniu do sta"ych baz g"yby by finansowane w przysz"oĘci na poziomie UE,
podatkowych)29. naleŻy stwierdzi, Że z budŻetu centralnego UE powin-
Istotną sprawą by"oby teŻ rozstrzygnicie, jakie po- ny by finansowane te dziedziny, których efekty lub ko-
datki mog"yby by nak"adane i pobierane przez UE. Je- rzyĘci wykracza"yby poza granice pojedynczego pał-
Żeli chodzi o wprowadzenie podatku europejskiego, to stwa. Pałstwa cz"onkowskie nie są bowiem na ogó" za-
w ostatnich latach pojawi"a si koncepcja ustanowienia interesowane finansowaniem tego typu dóbr publicz-
europejskiego podatku dochodowego od przedsi- nych (lub teŻ nie są w stanie tego robi). JednoczeĘnie
biorstw. Dosy czsto pojawia si równieŻ propozycja naleŻa"oby podją prób odpowiedzi na pytanie, czy
ustanowienia tzw. podatku ekologicznego (eco-tax), w ogóle istnieje ogólnoeuropejskie dobro publiczne (EU-
który obowiązywa"by w ca"ej UE. Wprowadzenie takie- -wide public good). W tej kwestii moŻna spotka dwa
go podatku na poziomie wspólnotowym by"oby jak naj- nieco odmienne, ale czĘciowo zbieŻne podejĘcia. Z jed-
bardziej uzasadnione, gdyŻ oddzia"ywanie ochrony nej strony uwaŻa si, Że wikszoĘ dóbr publicznych ma
Ęrodowiska ma wymiar midzynarodowy, a ponadto te- z natury charakter regionalny lub lokalny i zachowa go
go rodzaju podatki są obecnie s"abo rozwinite w pał- wprzysz"oĘci, w związku czym dobra te powinny by
stwach cz"onkowskich, bowiem wprowadzeniu ich dostarczane na odpowiednio niŻszych szczeblach, a nie
na szerszą skal przeciwdzia"a m.in. konkurencja po- na szczeblu centralnym (ogólnoeuropejskim)32. W tej sy-
datkowa w UE30. Problem ten nie jest takŻe w"aĘciwie tuacji rola budŻetu centralnego UE by"aby ograniczona
rozumiany. W rezultacie podatki ekologiczne odgrywa- do finansowania kilku jasno okreĘlonych europejskich
ją marginalną rol w pałstwach cz"onkowskich (np. dóbr publicznych. Z drugiej strony istnieją opinie, Że
w Szwecji, która w dziedzinie ekologii jest europejskim wraz z ustanowieniem UGW przestrzenna charakterysty-
ka dóbr publicznych bdzie si stopniowo zmienia.
28
Por. F. Bolkstein: Towards an Internal Market without tax obstacles, op.cit.
29
Por. V. Tanzi, H.H. Zee: Consequences of the Economic and Monetary 31
Zob. M. Ricciardelli: The fiscal problem within EMU: analysis and propo-
Union for the coordination of tax system in the European Union: lessons form
sals. University of Rome, Working Paper, No. 10(2), 1996, s. 20.
the US experience. IMF Working Paper, No.115, August 1998; M. Cangiano, E. 32
Por. D. Costello: Intergovernmental grants: what role for the European Com-
Mottu: Will fiscal policy be effective under EMU?, op.cit., s. 6.
munity? W: The economics of Community public finances, op.cit.; J. von Ha-
30
Zob. P.B. Spahn: The consequences of Economic and Monetary Union for
gen: Monetary union and fiscal union: a perspective from fiscal federalism. W:
fiscal federal relations in the Community and the financing of the Communi-
P. Masson, M.P. Taylor (red.): Policy issues in the operation of currency
ty budge. W: The economics of Community public finance, op.cit., s. 541-584.
unions. Cambridge University Press, Cambridge 1993.
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 97
W miar jak postpowa bdzie integracja gospodarczo- jów. Ponadto, jeŻeli w danym pałstwie wydatki i na-
-walutowa i zacznie wzrasta poczucie jednoĘci pałstw k"ady na edukacj i badania naukowe są zbyt ma"e
strefy euro, rzeczywisty lub postrzegany zasig prze- w stosunku do potrzeb, a tym samym dziedziny te po-
strzenny dóbr publicznych moŻe si bowiem rozszerza, zostają znacznie niedoinwestowane, moŻe to powodo-
preferencje mogą stawa si bardziej jednolite, a tym sa- wa migracj najzdolniejszych i najlepiej wykszta"co-
mym mogą pojawi si dobra publiczne mające charak- nych obywateli danego kraju do innych pałstw cz"on-
ter ogólnoeuropejski. Za europejskie dobra publiczne kowskich, gdzie sytuacja pod tym wzgldem jest ko-
od wielu lat uznaje si wspólną obron, bezpieczełstwo, rzystniejsza (tym bardziej Że grupa ta mimo ogólnej
polityk zagraniczną, ochron Ęrodowiska, wyŻszą edu- niskiej mobilnoĘci w Europie zalicza si do najbar-
kacj, badania i rozwój technologiczny, transport, teleko- dziej mobilnych). W związku z tym niektóre pałstwa
munikacj, energi. Zapewnianie tego rodzaju dóbr pu- mogą dostrzega znaczną przewag kosztów nad korzy-
blicznych musia"oby by scentralizowane (ewentualnie Ęciami w tym zakresie, a tym samym nie mie bodęców
bardzo ĘciĘle koordynowane) i wspierane znacznymi do inwestowania w edukacj. WyŻsza edukacja i bada-
transferami finansowymi33. nia naukowe powinny wic by traktowane jako euro-
Jak wynika z powyŻszego, mimo Że dostarczanie pejskie dobro publiczne i finansowane na szczeblu po-
wielu dóbr publicznych powinno by w przysz"oĘci nadnarodowym z budŻetu centralnego UE. Na pozio-
podobnie jak obecnie realizowane na szczeblu regio- mie wspólnotowym naleŻa"oby równieŻ wypracowa
nalnym lub lokalnym, istnieje jednoczeĘnie doĘ szero- szersze (tj. obowiązujące w skali ca"ej UE) wspólne
ki zakres dóbr, które mog"yby by przypisane szczeblo- standardy kszta"cenia, wprowadzi na szerszą skal
wi centralnemu UE. W celu wskazania, które z wymie- wzajemne uznawanie dyplomów i stopni naukowych
nionych dziedzin mog"yby by ewentualnie finansowa- przez pałstwa cz"onkowskie itd.
ne z budŻetu centralnego UE, aby przynios"y pałstwom Kolejna dziedzina infrastruktura takŻe nie jest
cz"onkowskim najwicej korzyĘci, wskazane by"oby jednoznaczna i równieŻ powinna by rozpatrywana
przeanalizowanie podstawowych funkcji pe"nionych w podziale na poszczególne kategorie (infrastruktur
przez budŻety pałstw federalnych, czyli funkcji aloka- transportową, telekomunikacyjną, energetyczną itd.).
cyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Z jednej strony naleŻy zauwaŻy, Że w kilku ostatnich
JeŻeli chodzi o funkcj alokacyjną, to rozwaŻa si dekadach wiele rodzajów infrastruktury, które wcze-
przede wszystkim trzy potencjalne obszary, które Ęniej by"y zapewniane i administrowane przez rządy
w przysz"oĘci mog"yby by finansowane z budŻetu cen- lub agendy rządowe, w wyniku procesów prywatyzacyj-
tralnego UE, a mianowicie edukacj, infrastruktur pu- nych znalaz"o si w kompetencjach podmiotów prywat-
bliczną oraz badania i rozwój34. Wydatki budŻetowe nych (z uwagi na koszty, efektywnoĘ itp.). Z drugiej
w tych dziedzinach mają zwykle pozytywny wp"yw strony trzeba jednak pamita o postanowieniach trak-
na d"ugookresowy wzrost gospodarczy. tatowych, zgodnie z którymi Wspólnota ma obowiązek
Wprzypadku edukacji naleŻy dokona podzia"u przyczynia si do powstania i rozwoju tzw. sieci trans-
na edukacj podstawową i Ęrednią oraz wyŻszą. Pierw- europejskich (trans-European networks) w dziedzinie
sza kategoria, czyli edukacja podstawowa i Ęrednia, nie infrastruktury transportu, telekomunikacji oraz energe-
wydaje si mie wp"ywu wykraczającego poza granice tyki (Tytu" XV Sieci transeuropejskie). Poza tym nie-
danego pałstwa, w związku z czym jej finansowanie które rodzaje infrastruktury (np. sieci dróg i autostrad
na poziomie ponadnarodowym by"oby nie tylko nie- czy linie kolejowe) mają wyraęne oddzia"ywanie mi-
uzasadnione, ale równieŻ niezwykle trudne jeŻeli dzynarodowe, gdyŻ mogą z nich korzysta uŻytkownicy
w ogóle moŻliwe (m.in. ze wzgldu na róŻnorodnoĘ z wielu pałstw, a wic ich stworzenie w danym pał-
kultur i jzyków). W przypadku wyŻszej edukacji (stu- stwie moŻe by poŻądane, nawet jeŻeli jego w"adze nie
dia wyŻsze i podyplomowe) sprawa przedstawia si bdą zainteresowane ich budową ze wzgldu na np.
inaczej, gdyŻ ma ona wyraęniejsze efekty midzynaro- przewidywane niewielkie zainteresowanie tego rodzaju
dowe. Kszta"cenie wyŻsze jest bowiem czsto związane infrastrukturą ze strony w"asnych obywateli. Istnieją
z badaniami naukowymi prowadzonymi na uniwersy- wic argumenty za tym, Że niektóre rodzaje infrastruk-
tetach i w instytutach badawczych. Z ich wyników mo- tury powinny by (przynajmniej w pewnej czĘci) fi-
Że korzysta takŻe wiele innych pałstw, gdyŻ są one nansowane z budŻetu centralnego UE.
publikowane i powszechnie dostpne, a pracownicy Istnieją teŻ opinie, Że pewne kategorie infrastruk-
naukowi czsto biorą udzia" w midzynarodowych pro- tury powinny by w jak najwikszym zakresie finan-
jektach badawczych wraz naukowcami z innych kra- sowane na szczeblu ponadnarodowym, aby moŻliwe
by"o osiągnicie moŻliwie najkorzystniejszych efektów.
33
Por. Making sense of subsidiarity: how much centralization for Europe? CEPR
Chodzi tu przede wszystkim o sieci informatyczne, któ-
Annual Report, London 1993; Stable money sound finance..., op.cit. Za: M.
re powinny by rozwijane w formie finansowanych
Cangiano, E. Mottu: Will fiscal policy be effective under EMU? op.cit., s. 19.
34
Zob. P. Masson: Fiscal policy and growth in the context of European inte- z budŻetu UE zupe"nie nowych projektów. Mia"yby one
gration. IMF Working Paper, No. 133, July 2000, s. 13-16.
wymiar czysto europejski, a wic uzupe"niający, a nie
98 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
konkurencyjny w stosunku do projektów finansowa- brem publicznym i (na okreĘlonych warunkach) po-
nych przez rządy pałstw cz"onkowskich. Zaintereso- wszechnie dostpnym, z którego korzysta takŻe wiele
wanie tą dziedziną na poziomie wspólnotowym wyda- innych pałstw. Dotyczy to zw"aszcza badał w sektorze
je si w pe"ni uzasadnione, biorąc pod uwag plany nowoczesnych technologii (high-tech sector). Niewąt-
stworzenia i rozwijania w UE tzw. spo"eczełstwa infor- pliwie uzasadnione by"oby wic finansowanie ze
macyjnego w ramach strategii lizbołskiej. wspólnego budŻetu dzia"ał, które przynoszą wspólne
NaleŻy równieŻ pamita o tym, Że w najbliŻszej korzyĘci. KorzyĘci te dotyczą nie tylko poszczególnych
przysz"oĘci do UE przystąpi dziesi nowych pałstw pałstw cz"onkowskich, lecz takŻe UE jako ca"oĘci, któ-
(g"ównie Ęrodkowoeuropejskich), których infrastruktura ra zgodnie ze strategią lizbołską zamierza stworzy
charakteryzuje si znacznym niedorozwojem w porów- tzw. gospodark i spo"eczełstwo oparte na wiedzy, co
naniu z obecnymi pałstwami cz"onkowskimi. wiad- chce osiągną m.in. dziki lepszej polityce w zakresie
czy o tym choby uruchomienie specjalnych funduszy badał i rozwoju.
przedakcesyjnych, w tym zw"aszcza programu ISPA, Pe"nienie funkcji alokacyjnej przez budŻet central-
który jest przeznaczony na rozwój i modernizacj infra- ny UE by"oby zapewne uzasadnione takŻe w innych
struktury transportowej i infrastruktury ochrony Ęro- dziedzinach, jak np. ochrona Ęrodowiska, która ma ewi-
dowiska w obecnych pałstwach kandydujących. Nale- dentne efekty zewntrzne o charakterze midzynarodo-
Ży jednak stwierdzi, Że po pierwsze Ęrodki finansowe wym. Dokonywanie wydatków na rzecz Ęrodowiska by-
przewidziane na te cele są zdecydowanie za ma"e w sto- "oby ponadto spójne z ewentualnym pobieraniem przez
sunku do potrzeb, a po drugie okres midzy uruchomie- UE ogólnoeuropejskiego podatku ekologicznego (zob.
niem powyŻszego programu (2000 r.) a planowanym podpunkt 2.3.3). Wraz z dalszym pog"bianiem integra-
rozszerzeniem UE (2004 r.) jest zdecydowanie za krótki, cji europejskiej, przejawiającym si np. ustanowieniem
aby nadrobi ogromne zapóęnienie, które powstawa"o wspólnego systemu obrony, w budŻecie UE musia"yby
przez wiele dziesicioleci. Potwierdzają to rzeczywiste by przewidziane takŻe stosowne Ęrodki na finansowa-
bardzo nieznaczne efekty, które zosta"y osiągnite nie okreĘlonych celów militarnych.
dziki funduszowi ISPA. Ponadto ze wzgldu na po- JeŻeli chodzi o funkcj redystrybucyjną, to jak
wszechną s"aboĘ administracji publicznej w pał- wspomniano budŻet UE wype"nia ją juŻ obecnie
stwach kandydujących istnieje ryzyko, Że tak jak obec- (g"ównie poprzez fundusze strukturalne i Fundusz
nie nie jest w stanie wykorzysta ca"ej dostpnej pomo- SpójnoĘci), ale efekty redystrybucyjne są raczej nie-
cy przedakcesyjnej, tak równieŻ po przystąpieniu nie wielkie. Ponadto widoczna jest pewna tendencja spad-
bdzie potrafi"a zaabsorbowa znacznie wikszej pomo- kowa w zakresie nak"adów na polityk regionalną. Nie
cy z funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoĘci. oznacza to jednak, Że zostanie ona zniesiona, gdyŻ takie
CzĘ Ęrodków przyznanych przez UE moŻe zosta wy- rozwiązanie by"oby zaprzeczeniem europejskiej soli-
korzystana nieefektywnie lub po prostu zmarnotrawio- darnoĘci, a takŻe traktatowych postanowieł dotyczą-
na. Wydaje si wic, Że poŻądane by"oby, aby po roz- cych osiągania coraz wikszej spójnoĘci ekonomicznej
szerzeniu UE rozwój infrastruktury w nowych pał- i spo"ecznej w ramach Wspólnoty (Tytu" XVII Spój-
stwach cz"onkowskich by" finansowany i zarządzany noĘ ekonomiczna i spo"eczna). Biorąc wic pod uwa-
ze szczebla ponadnarodowego. g znaczne róŻnice w poziomie rozwoju midzy obec-
JeŻeli chodzi o nastpną dziedzin, czyli badania nymi pałstwami cz"onkowskimi, drastycznie pog"bio-
i rozwój technologiczny, to wprawdzie juŻ obecnie jest ne po przystąpieniu do UE obecnych pałstw kandydu-
ona jedną z pozycji w budŻecie ogólnym UE, ale nak"a- jących, wydaje si pewne, Że po rozszerzeniu Unii nie-
dy przeznaczane na te cele są raczej skromne (niespe"- zbdne bdą dalsze (znacznie wiksze niŻ dotychczas)
na 4% ca"kowitych wydatków). W związku z tym, UE nak"ady z budŻetu centralnego, mające na celu wy-
nie jest obecnie w stanie finansowa wszystkich projek- równywanie poziomu rozwoju midzy poszczególny-
tów badawczych, w których przypadku by"oby to wska- mi regionami i pałstwami UE. Niezbdna jest tu po-
zane. Tymczasem zgodnie z przepisami traktatowymi waŻna reforma dotychczasowych zasad funkcjonowa-
Wspólnota ma na celu wzmacnianie podstaw nauko- nia polityki regionalnej. Jej efektywnoĘ nie jest bo-
wo-technicznych wspólnotowego przemys"u i wspiera- wiem najwyŻsza, a ponadto nie jest ona przygotowana
nie jego wikszej konkurencyjnoĘci na poziomie mi- na sytuacj, w której w UE bdzie znacznie wicej
dzynarodowym (Tytu" XVIII Badania i rozwój techno- i znacznie s"abiej rozwinitych pałstw cz"onkowskich.
logiczny). Podobnie jak edukacja, równieŻ badania RozwaŻając ewentualne pe"nienie funkcji redy-
i rozwój są dziedziną, której efekty znacznie wykra- strybucyjnej przez budŻet centralny UE w przysz"oĘci,
czają poza granice jednego pałstwa, w związku naleŻy zauwaŻy, Że decydują o tym przede wszystkim
z czym powinny by finansowane z budŻetu centralne- wzgldy polityczne, a w mniejszym stopniu gospodar-
go UE w znacznie wikszej skali niŻ obecnie. Nak"a- cze. Dotychczas funkcja ta by"a bowiem wype"niana
dy na badania czasami znaczne ponoszą konkretne w duŻej skali przez praktycznie wszystkie pałstwa
pałstwa, natomiast ich efekty stają si z czasem do- na Ęwiecie, mimo Że jednoczeĘnie istnia"o powszechne
BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003 Polityka BudŻetowa 99
przekonanie, Że redystrybucja g"ównie ze wzgldu czas, gdy mają oni zapewnione bezpieczełstwo socjal-
na swój antymotywacyjny charakter ma negatywny ne i satysfakcjonujący poziom Ęwiadczeł w kaŻdym
wp"yw na wzrost gospodarczy. Dopiero w ostatnich la- kraju, natomiast decyzje o zmianie miejsca zamieszka-
tach pojawi"y si opinie, Że redystrybucja moŻe mie nia i pracy podejmują z zupe"nie innych powodów (za-
teŻ pozytywne efekty, zw"aszcza, gdy rynki kapita"owe wodowych, osobistych itd.). PowyŻsze dzia"ania
nie funkcjonują doskonale i istnieją pewne zak"ócenia na poziomie ponadnarodowym (zarówno budŻetowe,
uniemoŻliwiające wykorzystanie zasobów najbardziej jak i pozabudŻetowe) zapewne przyczyni"yby si
produktywny sposób35. Nie oznacza to bynajmniej, Że do stworzenia w UE lepszych niŻ obecnie warunków
nastąpi"o odejĘcie od tradycyjnego postrzegania redy- do zwikszenia mobilnoĘci si"y roboczej w przysz"oĘci.
strybucji, ale teŻ nie wydaje si, aby zakwestionowana NaleŻy przy tym pamita, Że by"by to proces d"ugo-
zosta"a potrzeba i zasadnoĘ pe"nienia funkcji redystry- trwa"y choby z powodu istnienia jeszcze wielu in-
bucyjnej przez budŻet UE w przysz"oĘci. nych ograniczeł. Wiksze zaangaŻowanie UE w dzie-
Biorąc pod uwag wspólnotowe zasady swobodne- dzinie ubezpieczeł spo"ecznych naleŻa"oby jednak
go przep"ywu osób, osiedlania si oraz podejmowania uzna za krok w dobrym kierunku.
i prowadzenia dzia"alnoĘci gospodarczej, a jednoczeĘnie JeĘli chodzi o funkcj stabilizacyjną, którą móg"by
bardzo niską mobilnoĘ si"y roboczej w UE, postuluje si pe"ni budŻet centralny UE w przysz"oĘci, to jak juŻ
bardziej aktywne dzia"ania na poziomie wspólnotowym mówiono by"aby ona związana z zapewnieniem re-
w zakresie systemu ubezpieczeł spo"ecznych36. Rola gionom (pałstwom cz"onkowskim) swego rodzaju
UE mog"aby by pod tym wzgldem dwojaka. Po pierw- ubezpieczenia na wypadek wystąpienia w strefie euro
sze, podstawowym zadaniem by"oby dokonanie pewnej powaŻnego wstrząsu asymetrycznego. W związku
standaryzacji i ujednolicenia narodowych systemów z tym proponowano róŻne rozwiązania, dziki którym
ubezpieczeł spo"ecznych, które obecnie są bardzo zróŻ- moŻliwe by"oby neutralizowanie negatywnych efektów
nicowane pod wieloma wzgldami (wielkoĘ nak"adów, wstrząsów asymetrycznych, jak np. utworzenie wspól-
wysokoĘ i rodzaje Ęwiadczeł itp.), a ponadto praktycz- notowego mechanizmu czy instrumentu stabilizacyjne-
nie odizolowane od siebie ze wzgldu na brak tzw. prze- go, europejskiego systemu transferów fiskalnych. Nie-
noĘnoĘci praw socjalnych (portability), czyli moŻliwoĘci które propozycje zak"ada"y, Że mechanizmy te mog"yby
korzystania w danym kraju z praw nabytych w innym funkcjonowa bez koniecznoĘci dokonywania powaŻ-
pałstwie cz"onkowskim. Po drugie, moŻliwe by"oby tak- niejszych zmian instytucjonalnych, np. dziki utworze-
Że pe"nienie funkcji redystrybucyjnej przez budŻet UE niu specjalnego funduszu, do którego wszystkie pał-
w zakresie systemu ubezpieczeł spo"ecznych. Proponu- stwa cz"onkowskie wnosi"yby sk"adki i z którego by"y-
je si bowiem stworzenie ogólnoeuropejskiego systemu, by dokonywane p"atnoĘci. Trudno jednak oprze si
który opiera"by si na dwóch filarach. Pierwszy filar wraŻeniu, Że dokonywanie transferów midzyregio-
zapewniający podstawowy zakres ubezpieczeł by"by nalnych na rzecz regionów (pałstw) dotknitych
finansowany z budŻetu centralnego UE. Drugi filar wstrząsem asymetrycznym powinno nastpowa z bu-
umoŻliwiający otrzymywanie dodatkowych Ęwiadczeł dŻetu centralnego UE. Wydaje si, Że niektóre z propo-
socjalnych (i odzwierciedlający narodowe preferencje zycji przynajmniej poĘrednio zak"ada"y taką w"aĘnie
pod tym wzgldem) by"by natomiast pozostawiony ewentualnoĘ. Naturalnie, aby budŻet UE by" w stanie
w kompetencjach pałstw cz"onkowskich i przez nie fi- pe"ni tego rodzaju funkcj stabilizacyjną w skali ca"ej
nansowany. Wspólnoty (a ĘciĘlej strefy euro), niezbdne by"oby
Zdania na temat tego, czy wiksza jednolitoĘ na- znaczne zwikszenie jego rozmiarów.
rodowych systemów ubezpieczeł spo"ecznych dzia"a-
"aby na korzyĘ czy przeciwko zwikszeniu mobilnoĘci Podsumowanie
si"y roboczej w UE, są podzielone. Z jednej strony moŻ-
na wnioskowa, Że to w"aĘnie duŻa róŻnorodnoĘ tych Jak wynika z powyŻszych rozwaŻał, ewentualne pro-
systemów zabezpieczeł mog"aby sprzyja ewentual- wadzenie jednolitej polityki budŻetowej wymaga"oby
nym migracjom do pałstwa oferującego najkorzystniej- przede wszystkim znacznego zwikszenia rozmiarów
sze Ęwiadczenia. Tego rodzaju migracje są jednak uzna- wspólnotowego budŻetu. To oczywiĘcie nie jedyna po-
wane za ma"o efektywne. W związku z tym z drugiej waŻna zmiana, która musia"aby zosta wprowadzona.
strony uznaje si, Że odpowiednie warunki do efektyw- JednoczeĘnie naleŻa"oby bowiem odejĘ od zasady
nego przemieszczania pracowników i podejmowania osiągania równowagi budŻetowej w kaŻdym roku,
przez nich pracy w innych pałstwach istnieją wów- umoŻliwi UE zaciąganie poŻyczek na finansowanie
ewentualnego deficytu budŻetowego itp. Ponadto
35
Szerzej na ten temat: P. Aghion, P. Howitt: Endogenous growth theory. MIT
zwikszenie wielkoĘci budŻetu UE oznacza"oby jedno-
Press Cambridge 1998; P. Aghion, E. Caroli, C. Garcia Penalosa: Inequality and
czeĘnie zwikszenie jego roli, zarówno od strony do-
economic growth: the perspectives of the new growth theories. Journal of
Economic Literature , Vol. 37, December 1999, s. 1615-1660. chodowej, jak i wydatkowej (a tym samym wiksze za-
36
Zob. P. Masson: Fiscal policy and growth ..., op.cit., s. 23-25.
angaŻowanie UE na tych obszarach).
100 Polityka BudŻetowa BANK I KREDYT listopad-grudzieł 2003
JeŻeli chodzi o harmonizacj podatków we Wspól- strzegane jako tzw. ogólnoeuropejskie dobra publiczne
nocie, to trwa ona juŻ od kołca lat 60., ale jej efekty są (np. wspólną obron, bezpieczełstwo, polityk zagra-
zróŻnicowane. Stosunkowo wysoki jest stopieł harmo- niczną, ochron Ęrodowiska, wyŻszą edukacj, badania
nizacji w wypadku podatków poĘrednich (zw"aszcza i rozwój technologiczny, transport, telekomunikacj,
VAT), znacznie mniejszy natomiast w przypadku po- energi itp.). Poglądy na temat tego, które dziedziny
datków bezpoĘrednich (cho w ostatnim czasie propo- mog"yby by finansowane z budŻetu centralnego UE, są
nuje si szeroką harmonizacj podatków od przedsi- podzielone. Z jednej strony moŻna spotka opinie, Że
biorstw). W ostatnich latach coraz czĘciej pojawia si wikszoĘ dóbr publicznych ma z natury charakter re-
równieŻ koncepcja ustanowienia podatku ogólnoeuro- gionalny lub lokalny i zachowa go w przysz"oĘci, a tym
pejskiego (np. podatku ekologicznego). NaleŻy samym powinny by finansowane na niŻszych szcze-
przy tym zaznaczy, Że ewentualne przyznanie UE pra- blach. Nie brak jednak opinii, Że wraz z ustanowieniem
wa do tworzenia i nak"adania podatków (którego obec- UGW, w miar postpów integracji gospodarczo-walu-
nie nie ma) nie musia"oby i zapewne nie mog"oby ozna- towej bdzie wzrasta poczucie jednoĘci pałstw strefy
cza ca"kowitej centralizacji uprawnieł podatkowych euro, preferencje bdą stawa si bardziej jednolite, za-
i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy. Dla sig przestrzenny dóbr publicznych bdzie si rozsze-
uzyskania wikszej efektywnoĘci pewne uprawnienia rza", a w rezultacie zaczną si pojawi kolejne dobra
podatkowe powinny zosta zdecentralizowane, tj. po- publiczne mające charakter ogólnoeuropejski.
zostawione w kompetencjach pałstw cz"onkowskich JeŻeli rzeczywiĘcie mia"oby kiedyĘ (w bliŻej nie-
(np. w zakresie opodatkowania dochodów osobistych, okreĘlonej przysz"oĘci) nastąpi znacznie szersze niŻ
których UE nie zamierza harmonizowa). Niezwykle obecnie przeniesienie uprawnieł w zakresie podatków
waŻnym efektem szerszej harmonizacji, jak równieŻ i wydatków budŻetowych na szczebel ponadnarodowy,
pewnej centralizacji kwestii podatkowych by"aby eli- wówczas niezbdne by"oby równieŻ wprowadzenie
minacja nadmiernej i szkodliwej konkurencji podatko- zmian instytucjonalnych, a mianowicie powo"anie cen-
wej, która zawsze wystpuje midzy pałstwami two- tralnego organu decyzyjnego podejmującego najwaŻ-
rzącymi formalnie bądę nieformalnie wspólny obszar niejsze decyzje z zakresu polityki budŻetowej, które by-
gospodarczy i(lub) walutowy. "yby wiąŻące dla pałstw cz"onkowskich (przynajmniej
Wraz ze zwikszeniem kompetencji UE w zakresie strefy euro). Wymaga"oby to ewolucji UE w kierunku
podatków musia"oby nastąpi zwikszenie jej upraw- struktury federacyjnej, w której podobnie jak w przy-
nieł w odniesieniu do wydatków z budŻetu centralne- padku istniejących pałstw federalnych prowadzona
go. Z budŻetu centralnego UE mog"yby by finansowa- by"aby jednolita polityka budŻetowa. PowyŻsze wizje,
ne te dziedziny, z których korzyĘci wykracza"yby poza cho niewątpliwie uzasadnione, obecnie wydają si do-
granice pojedynczego pałstwa. Finansowanie z budŻe- sy odleg"e ze wzgldu na wielokrotnie tu podkreĘlany
tu centralnego UE powinno obejmowa obszary po- brak woli politycznej w pałstwach cz"onkowskich.
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Stopy procentowe a inwestycje w Polsce i strefie euro e1ppolityka budzetowaBagus dlaczego mamy kryzys w strefie euroAnaliza synchronizacji cykli konkturalnych w strefie euro]Wskaźniki PMI zapowiadają recesję w strefie euroetaty i budżety służb spec polityka 2009Dokumentacja polityki rachunkowości w jednostkach budżetowych4 Budzet panstwa,Polityka fiskalnaBudżet i polityka fiskalnaPlanowanie przestrzenne a politykainstrukcja bhp przy obsludze euro grillaZasady ustroju politycznego państwa UG 2012Choresterol nie jest groźny margaryna art Politykiwięcej podobnych podstron