idance on the provisions of Article 6(3) and (4) of sko, Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 z póxn. the Habitats Directive 92/43/EEC, Luxembourg zm. w zw. z załącznikiem III dyrektywy 85/337/ 2002, pkt 2.5 In combination with other projects, s. EWG z póxn. zm., a także art. 6 ust. 3 dyrektywy 13, pkt 3.1.3, Box 2 Cumulative assessment, s. 19. 92/43/EWG. 44 45 Por. paragraf 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z Por. art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG. 46 9 listopada 2004 r. w sprawie okreSlenia rodzajów Por. załącznik III dyrektywy 85/337/EWG z póxn. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na zm. ZASADY W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM dr Przemysław Szustkiewicz Prawo ochrony Srodowiska to częSć sze- było przejawem refleksji naukowej w okresie roko pojętego prawa administracyjnego. Oso- międzywojennym.2 Problem pojawił się dopie- ba zajmująca się prawem ochrony Srodowiska ro po wojnie, gdy zaczęto budować państwo o dokonując analizy jego przepisów musi odwo- gospodarce centralnie planowej, w którym dzia- ływać się do ogólnych reguł rządzących pra- łania administracyjne miały bardzo duże zna- wem administracyjnym. Nie jest to zadanie czenie, a samo państwo przy pomocy prawa ad- łatwe. Należy bowiem przyjrzeć się szerzej za- ministracyjnego ingerowało w dziedziny życia, sadom prawa administracyjnego, wyodrębnia- które przedtem były domeną innych gałęzi pra- jąc je z gąszczu różnorakich interpretacji i ko- wa, albo w ogóle nie były regulowane przez mentarzy. Warto więc spróbować podsumować prawo. Taka szeroka ingerencja wymagała pew- to, co na ten temat zawierają teksty dotyczące nego ujednolicenia, stąd niejednokrotnie po- doktryny nauki prawa administracyjnego oraz jawiały się próby skonstruowania ustawy o prze- jak do tej problematyki podchodzi orzecznic- pisach ogólnych prawa administracyjnego, któ- two sądów powszechnych, administracyjnych re jednak nie dały rezultatu. Inną próbą, w tym i Sądu Konstytucyjnego. samym celu, jest wyodrębnienie przez naukę Polskie prawo administracyjne, w przeci- zasad ogólnych, teoretycznych lub znormaty- wieństwie do prawa cywilnego, nie posiada, ani wizowanych, mających za zadanie porządku- nigdy w swej historii nie posiadało, częSci ogól- jące, kompleksowe, podstawowe ujęcie zjawisk nej, z której można byłoby wprost wywieSć ka- prawnych, jakie zachodzą w administracji .3 talog zasad obowiązujących dla całego syste- Skoro zatem nie udało się stworzyć aktu praw- mu. W Polsce podjęto co prawda w latach osiem- nego, który zawierałby katalog zasad ogólnych, dziesiątych XX wieku próbę skonstruowania wówczas pozostawiono to zadanie doktrynie, ustawy Przepisy ogólne prawa administracyj- która dokonując analizy przepisów, orzeczeń nego, ale projekt ten nie doczekał się realiza- sądów administracyjnych, Trybunału Konsty- cji. W tej sytuacji nauka prawa administracyj- tucyjnego, a także dokumentów z działalnoSci nego sama próbuje w oparciu o obowiązujące Rzecznika Praw Obywatelskich wywodzi kata- przepisy skonstruować katalog zasad, które log odpowiednich zasad. Choć pojawiły się mogłyby być podstawą całego prawa admini- głosy, iż nie widzi się możliwoSci wyliczenia stracyjnego, choć zdarzają się także przewrot- zasad ogólnych prawa administracyjnego. Ta- ne głosy: czy istnieje częSć ogólna prawa ad- kie stanowisko jest o tyle logiczne, że każda ministracyjnego? ,1 a więc jeSli jej nie ma, to nowa ustawa objęta ramami prawa administra- czy w ogóle istnieją w prawie administracyj- cyjnego może w sobie zawierać ogólne zasady nym zasady ogólne odnoszące się do całej tej prawa .4 Poglądy takie należą jednak do rzad- gałęzi prawa. Co ciekawe, zagadnienie to nie koSci, a warto wskazać, iż sam autor sobie za- 70 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO przecza, twierdząc najpierw, że nie da się okre- mówić o służebnej roli administracji wobec Slić katalogu zasad prawa administracyjnego, a obywateli. Tu raczej obywatel jest podporząd- potem, iż każdy akt prawny zaliczany do prawa kowany administracji, a ta z kolei realizuje dy- administracyjnego zawiera w sobie elementy, rektywy polityczno-ideologiczne rządzącej które można uznać za zasady ogólne. partii. Jak już wspomniano, pierwsze próby Dyskusja nad rolą i katalogiem zasad pra- wskazania przez doktrynę zasad prawa admini- wa administracyjnego nie skończyła się wraz z stracyjnego pojawiały się już od początku ist- przemianami, jakie nastąpiły w Polsce po roku nienia Polski Ludowej. Niewątpliwie wywoła- 1989. Nawet można powiedzieć, iż ta dyskusja ła je poza wyżej wymienionymi powodami tak- rozwinęła się na nowo. Szczególnie zmiany, że dyskusja nad ustawowym uregulowaniem jakie nastąpiły w tekScie Konstytucji z 1952 częSci ogólnej prawa administracyjnego. W roku, a następnie uchwalenie Konstytucji Rze- związku z tym, że działalnoSć administracji czypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.9 dały była podporządkowana panującej ideologii, jak asumpt do dalszych rozważań nad zagadnie- zauważono w jednym z opracowań pochodzą- niem zasad prawa administracyjnego. Zwłasz- cym z tego okresu, wSród tych zasad należy cza, iż doSwiadczenia z okresu Polski Ludowej jednak wyodrębnić te, które to zasady przesą- nakazywały z dużą nieufnoScią podchodzić do dzają o typie administracji jako administracji działań administracji. Po latach administrowa- państwa socjalistycznego, które najSciSlej cha- nia wszystkim i wszędzie było naturalne, iż sta- rakteryzuje administrację tego właSnie pań- rano się budować państwo, w którym ingeren- stwa .5 Administracja była podporządkowana cja administracji w życie obywateli będzie ogra- modelowi państwa i zasady dotyczyły więc niczona do niezbędnego minimum, a sam oby- przed wszystkim jego organizacji i zasad dzia- watel będzie chroniony przed bezprawną inge- łania. Zaliczono do nich przed wszystkim zasa- rencją administracji, albowiem pierwszopla- dy polityczne, wywodzone z tekstu ustawy z nowe miejsce zaczęła zajmować nie uprzednio 22 lipca 1952 r. Konstytucji Polskiej Rzeczy- dominująca administracja, lecz jednostka z jej pospolitej Ludowej.6 Były to zasady: obowiązkami, ale także publicznymi prawami kierowniczej roli partii komunistycznej, podmiotowymi i szerzej ujmowanym prawnie centralizmu demokratycznego, chronionym interesem .10 Obywatel jako pod- udziału obywateli w administrowaniu, miot w demokratycznym państwie nie może być praworządnoSci, poddany niepewnoSci w związku ze stosowa- gospodarki planowej. niem przez administrację prawa. Musi wiedzieć, Zasady polityczne miały wymiar nie tyl- jakie są ogólne reguły interpretacji przepisów ko odnoszący się do samej organizacji państwa, prawa materialnego, powinien znać swoje ale zgodnie z zasadami politycznymi powin- uprawnienia podczas postępowania przed or- no być zorganizowane społeczeństwo .7 Tak ganem administracji, czy wreszcie zasady jej rozumiane zasady miały służyć temu, aby ad- organizacji. Obywatel ma także uprawnienie do ministracja nie tyle rozwiązywała problemy kontrolowania i oceny administracji, co czyni obywateli, ale raczej była narzędziem do prze- zarówno uczestnicząc w wyborach (np. ocena kształcenia państwa i społeczeństwa wedle pracy administracji gminnej jest dokonywana modelu marksistowsko-leninowskiego, bowiem przez uprawnionych mieszkańców danej gmi- w zakresie prawa administracyjnego obowią- ny poprzez udział w bezpoSrednich wyborach zuje wynikający bezpoSrednio z Konstytucji wójta, burmistrza czy prezydenta), jak i poprzez (chodzi oczywiScie o Konstytucję z 22 lipca ujawnianie nieprawidłowoSci czy nawet nad- 1952 r. przypis autora) przepis, który nakazu- użyć w Srodkach masowego przekazu. W in- je tłumaczyć i stosować przepisy tego prawa nym wypadku postępowanie organów admini- zgodnie z zasadami ustroju i celami Polskiej stracji jawi się obywatelom jako nieskoordy- Rzeczpospolitej Ludowej .8 Widać więc wy- nowany, chaotyczny zestaw działań, które bar- raxny prymat polityki i ideologii nad działa- dziej przypominają magię niż racjonalne funk- niami administracji. W tym modelu trudno było cjonowanie państwa. W oczywisty sposób, gdy- 71 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO by administracja postępowała w taki sposób, nych, mających swe xródło w Konstytucji Rze- zaufanie obywateli do swojego państwa było- czypospolitej Polskiej, można zaliczyć: by znikome, a jakoSć i skutecznoSć działań sa- 1. Zasadę demokratycznego państwa praw- mej administracji byłaby niewielka. Co więcej, nego ujętą w art. 2 Konstytucji, zgodnie w sytuacji transformacji i nieustannych zmian z którą wkraczanie państwa w sferę praw spowodowanych najpierw przekształceniem i obowiązków obywateli nie może do- państwa socjalistycznego w państwo o modelu konywać się w inny sposób, jak na pod- ustrojowym demokratyczno-liberalnym, a na- stawie wyraxnego ustawowego upraw- stępnie zmianami związanymi z akcesją Polski nienia danego organom administracji. do Unii Europejskiej i koniecznoScią dostoso- JeSli więc organ administracji takiego wania wielu przepisów prawa polskiego do norm uprawnienia nie ma, wówczas nie może prawa europejskiego, zasady prawa administra- w sposób władczy kształtować praw i cyjnego pełnią rolę swego rodzaju wyznaczni- obowiązków obywatelskich. Zasada ta ków umożliwiających harmonizowanie przepi- wskazuje na prymat prawa w stosunkach sów pochodzących z rożnych epok i rożnych obywatel administracja. Inaczej mó- systemów prawnych. Prowadzona od początku wiąc, dla administracji publicznej ro- lat dziewięćdziesiątych dyskusja nad rolą za- dzi to obowiązek działania na podsta- sad prawa administracyjnego spowodowała, iż wie i w granicach prawa wykazującego w doktrynie przyjęto podział zasad na: zasady okreSlone wartoSci, obowiązek respek- ogólne, zasady ustrojowe i zasady postępowa- towania praw i wolnoSci jednostek oraz nia administracyjnego. poddania swoich działań kontroli są- Wyodrębnienie zasad ogólnych prawa dów .12 Z tej zasady orzecznictwo Try- administracyjnego wiąże się ze wzmocnieniem bunału Konstytucyjnego oraz Naczelne- prawnej roli Konstytucji w prawie administra- go Sądu Administracyjnego wywiodło cyjnym. O ile bowiem w Polsce Ludowej Kon- inne zasady, takie jak zasada zaufania stytucja była traktowana raczej jako zbiór po- obywateli do państwa, wskazująca na stulatów czy nawet celów, ale nie mających bez- zakaz ograniczania praw i wolnoSci oby- poSredniego znaczenia w funkcjonowaniu pań- watelskich, jeSli nie wymaga tego waż- stwa, o tyle zmiany, które nastąpiły po roku ny interes społeczny lub ważny interes 1980 powołanie Trybunału Konstytucyjne- obywatela; zasada nie działania prawa go i urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, a wstecz, która nie ma jednak charakteru następnie przemiany ustrojowe po roku 1989, bezwzględnego, bowiem Polski Sąd zmieniły te sytuację. Szczególne znaczenie ma Konstytucyjny opierając się na art. 2 tu art. 8 ust. 1 Ustawy Zasadniczej z 1997 r., Ustawy Zasadniczej dopuScił odstęp- który wskazuje na Konstytucję jako nadrzędne stwa od zasady nie retroakcji, ale tylko w stosunku do innych aktów prawnych xródło wtedy, jeSli jest to konieczne dla reali- prawa i art. 8 ust. 2 zezwalający na bezpoSred- zacji wartoSci konstytucyjnych, ocenia- nie stosowanie Konstytucji oraz art. 87 ust 1, nych jako ważniejszych od zakazu re- wedle którego Konstytucja jest xródłem prawa troakcji;13 zasada ochrony praw słusz- powszechnie obowiązującego. Tak więc nie ma nie nabytych, która zakazuje pozbawie- mowy, aby Ustawę Zasadniczą przedstawiać nia obywateli dotychczasowych praw tylko jako zbiór postulatów czy też ideałów, do podmiotowych; zasada zachowania od- których niedoskonała administracja ma dążyć.11 powiedniego vacatio legis przy wpro- Zasady te odnoszą się do stosowania przepi- wadzaniu nowych rozwiązań prawnych sów prawa materialnego przez administrację. Trybunał uznał, bowiem, iż ustawo- Inaczej mówiąc są to dyrektywy, którymi powi- dawca nie może zaskakiwać obywateli nien kierować się zawsze organ administracji nowymi rozwiązaniami prawnymi, któ- stosując konkretny przepis prawa materialne- re są wprowadzane bez stosownego okre- go oraz do zasad ustrojowych administracji, su dającego im czas na zapoznanie się z wedle których on funkcjonuje. Do zasad ogól- nową regulacją i zasada przyzwoitej le- 72 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO gislacji zakazującej tworzenia przepisów tych celów. Obywatel nie może być nad- nieprzejrzystych, niedookreSlonych, na miernie obciążany obowiązkami nało- podstawie których organy administracji żonymi przez prawo, jeSli nie ma to uza- otrzymują duże uprawnienia do kształ- sadnienia w zamierzonych lub już osią- towania sytuacji prawnej obywateli. gniętych efektach. Zasada demokratycznego państwa pra- 4. Zasadę jawnoSci opisaną w art. 61 Kon- wa jest zatem bardzo pojemna i orzecz- stytucji i rozszerzoną w ustawie z 6 wrze- nictwo Sądu Konstytucyjnego stale ją Snia 2001 o dostępie do informacji pu- rozwija, wskazując przede wszystkim na blicznej.15 Oznacza ona, że administra- jej ochronne znaczenie dla obywateli. cja w toku załatwiania i rozstrzygania Dzięki stosowaniu tej zasady obywatel spraw powinna działać jawnie .16 Każ- ma uzyskać pewnoSć, iż nie będzie wo- dy ma dostęp do wiadomoSci o funkcjo- bec niego podejmowanych działań, któ- nowaniu administracji i może nawet re nie mają oparcia w powszechnie obo- przyglądać się obradom organów pocho- wiązujących przepisach prawa, a same dzących z powszechnych wyborów. Jaw- przepisy, które będą go dotyczyć, są noSć może być ograniczona tylko ze dobrze przygotowane i nie zaskoczą go względu na ważny interes społeczny lub niekorzystnymi regulacjami. ważny interes strony, a upoważnienie do 2. Zasadę równoSci wobec prawa i zakaz jej ograniczenia może być tylko usta- dyskryminacji, która nakazuje organom wowe. Zasada ta jest ważnym elemen- administracji traktowanie wszystkich tem kontroli przez obywateli administra- podmiotów w taki sam sposób. Prawo cji. Mając bowiem wgląd w działalnoSć samo w sobie nie może faworyzować jed- organów obywatele mogą podejmować nych podmiotów kosztem drugich. Pod- racjonalne decyzje podczas wyborów. mioty znajdujące się w tej samej sytu- 5. Zasadę prawa do sądu wskazaną w art. acji prawnej powinny być traktowane w 45 Konstytucji, zgodnie z którym każ- jednolity sposób. Zakazane jest w jaki- dy ma prawo do sprawiedliwego i jaw- kolwiek sposób dyskryminowanie osób nego rozpatrzenia sprawy przez sąd, który ze względu na poglądy religijne, Swia- jest niezależny, bezstronny i niezawisły. topogląd, rasę, narodowoSć czy pocho- Z kolei w art. 77 ust. 2 Konstytucji wska- dzenie społeczne. zano, iż ustawa nie może nikomu zamy- 3. Zasadę proporcjonalnoSci, która wywo- kać drogi sądowej dochodzenia naru- dzona jest z art. 2 Konstytucji i art. 7 szonych wolnoSci lub praw. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyj- prawa administracyjnego ta zasada ozna- nego. Wskazuje on na to, iż państwo, w cza, iż decyzje i inne akty wydane przez tym jego administracja publiczna, nie organy administracyjne są poddane kon- może nadmiernie ingerować w prawa i troli sądów administracyjnych. Oznacza wolnoSci obywatelskie. Ingerencja po- to, że samo istnienie tych sadów i ich winna być adekwatna do zamierzonego szeroka, choć niewyczerpująca kompe- celu. Z zasady tej wynikają powinno- tencja są dowodem na to, że w zakresie Sci: wprowadzenie regulacji jedynie prawa administracyjnego zasada prawa wówczas, gdy jest to niezbędne dla do sądu jest realizowana .17 Tak zatem ochrony interesu publicznego, kształto- istnienie dwuinstancyjnego sądownic- wania unormowania w sposób zapewnia- twa administracyjnego gwarantuje, iż ta jący osiągnięcie zamierzonych celów, zasada jest przestrzegana; utrzymania proporcji pomiędzy efekta- 6. Zasadę legalizmu, która nakazuje orga- mi uregulowania a związanym z nimi nom administracji przestrzegać przepi- ciężarami bądx niedogodnoSciami dla sy prawa materialnego, ustrojowego i obywateli .14 Zatem ingerencja ustawo- procesowego. Oznacza ona, iż organ dawcy musi być adekwatna do osiągnię- administracji powinien podejmować 73 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO działania, do których został prawnie się z pojęciem kompetencji organu ad- upoważniony .18 OkreSlony organ ad- ministracji. Pokazuje ona, że tylko je- ministracji publicznej nie może podej- den organ może załatwić w okreSlonej mować działań, co których nie ma wy- formie (ma kompetencję) okreSloną ka- raxnie okreSlonego prawa. Każdego jego tegorię spraw. Kompetencje uzyskuje się działanie powinno mieć okreSloną, skon- na podstawie przepisu prawa i organ nie kretyzowaną podstawę prawną, a on sam może sam sobie takiej kompetencji przy- z urzędu musi przestrzegać swojej wła- znać. Organ posiadający stosowne kom- SciwoSci miejscowej, rzeczowej i funk- petencje do załatwienia danej kategorii cjonalnej. spraw jest nazywany organem właSci- Zasady ustrojowe odnoszące się do organi- wym i ma on obowiązek z urzędu prze- zacji administracji pokazują, w jaki spo- strzegać swojej właSciwoSci. sób ona funkcjonuje, skoro bowiem 3. Zasadę resortowoSci. Zakłada ona, iż prawo ustrojowe kształtuje system or- wykonywanie zadań administracji pań- ganizacji i funkcjonowania administra- stwowej jest podzielone przede wszyst- cji publicznej, wskazuje organ właSci- kim na szczeblu centralnym na nieza- wy do załatwienia danej sprawy ,19 to leżne od siebie struktury organizacyjne zasady odnoszące się do tej częSci pra- resorty, na których czele stoją mini- wa administracyjnego są dyrektywami, strowie. Pierwsze nowoczesne resorty wedle których kształtowany jest system powołano do życia w XVII wieku we organów administracji, w tym ich wła- Francji i ten model administracji został SciwoSć i sposób współpracy z obywa- następnie przeszczepiony do innych telami. Do tej grupy zasad zaliczamy: krajów.21 Zasada ta jest obecnie osłabio- 1. Zasadę subsydiarnoSci, zwaną także za- na poprzez pozycję i stanowisko woje- sadą pomocniczoSci. Wywodzi się ją z wodów oraz możliwoSci swobodnego treSci preambuły Konstytucji Rzeczypo- kształtowania przez premiera kompeten- spolitej Polskiej. Ta zasada wskazuje, że cji okreSlonych ministrów, niemniej jed- organy administracji powinny pomagać nak nadal resortowoSć w działaniach obywatelom w rozwiązywaniu ich pro- administracji jest silnie zaznaczona. blemów. Regulacje prawne, w tym usy- 4. Zasadę zespolenia administracyjnego. tuowanie organów administracji, powin- Jest to reguła okreSlająca sposób orga- no iSć w tym kierunku, aby obywatele i nizacji administracji na szczeblach te- stworzone przez nich podmioty uzyski- renowych. Zgodnie z tą zasadą, kompe- wały jak największą niezależnoSć, a ich tencje rozdzielone wedle zasady resor- działania nie były krępowane przez towoSci na szczeblu centralnym powin- nadmiernie rozroSniętą biurokrację. Ina- ny być skupione w ręku jednego organu czej mówiąc, to obywatele przez swoje na szczeblu terenowym. W Polsce zasa- struktury formowane oddolnie powinni da zespolenia ma miejsce w przypadku mieć maksymalną swobodę wykonywa- wojewody i starosty, którzy zgodnie z niu zadań publicznych, a państwo po- ustawami ustrojowymi zespalają w jed- winno brać na siebie tylko tę częSć za- nym urzędzie pod swoim zwierzchnic- dań, której obywatele nie są w stanie twem służby, inspekcje i straże. zrealizować . 20 Administracja danego 5. Zasadę efektywnoSci, która wskazuje na kraju musi więc działać z ogromnym wy- to, że organy administracji powinny czuciem, aby nie ograniczać działań osiągać zamierzone cele przy pomocy swoich obywateli. W innym wypadku jak najmniejszych Srodków i jak naj- niszczy ona inicjatywę własnych oby- mniejszym nakładem pracy. Administra- wateli, ubezwłasnowolnia ich, hamując cja powinna pamiętać, że angażuje Srod- w ten sposób rozwój kraju. ki, które pochodzą z kieszeni podatni- 2. Zasadę kompetencyjnoSci, która łączy ków. Stąd nie może marnotrawić tych 74 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO Srodków, ale ma realizować swoje zada- 8. Zasadę centralizacji i decentralizacji. W nia jak najlepiej, po to, aby zamierzone układzie scentralizowanym organy niż- cele osiągać przy pomocy najlepszych szego szczebla są SciSle związane dyrek- dostępnych Srodków. Angażując się w tywami wypływającymi z organów rozwiązywanie danego problemu admi- szczebla wyższego. Organy niższego nistracja powinna także dążyć do tego, szczebla nie uczestniczą w podejmowa- aby inne podmioty nie musiały angażo- niu okreSlonych wytycznych, one mają wać swoich sił i Srodków ponad to, co je tylko zrealizować. Z kolei decentrali- jest niezbędne dla jego rozwiązania. zacja oznacza, że organy niższego szcze- 6. Zasadę hierarchicznej zależnoSci, okre- bla nie są podporządkowane organom Slającej stosunek wiążący ograny niż- szczebla wyższego, posiadają dużą nie- szego szczebla z organami szczebla wy- zależnoSć, przejawiającą się we własnych ższego. Zasada ta wskazuje, iż organy kompetencjach, samodzielnoScią finan- niższego szczebla są podporządkowane sową oraz możliwoScią swobodnego organom szczebla wyższego, a przepływ kształtowania własnej struktury organi- informacji i zadań odbywa się w sposób zacyjnej. pionowy, w którym żaden szczebel hie- 9. Zasada koncentracji i dekoncentracji. rarchii nie może być pominięty. Zasad koncentracji polega na skupianiu 7. Zasadę monizmu i zasadę dualizmu. kompetencji w niewielkiej grupie pod- Pierwsza z wymienionych zasad ozna- miotów. Z reguły koncentracja wiąże się cza, że administracja jest zbudowana w z centralizacją. Wtedy to ciężar admini- postaci jednolitej władzy, w której nie strowania spoczywa na ministerstwach i ma rozróżnienia na administrację rzą- urzędach centralnych, w których zapa- dową i inną. Cała administracja jest jed- dają wszystkie decyzje. Dekoncentracja nopodmiotowa w znaczeniu, że podpo- jest tego przeciwieństwem. Polega na rządkowana rządowi i wykonująca tym, iż administrowanie przekazane jest przede wszystkim zadania zlecone przez organom niższego szczebla, i to one struktury rządowe. Taki model admini- podejmują decyzje w ramach swoich stracji był przyjęty w okresie Polski Lu- kompetencji. Można powiedzieć więc, dowej. Obecnie mamy do czynienia z że w przypadku dekoncentracji punkt dualizmem w administracji. Konstytu- ciężkoSci administrowania jest przesu- cja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 163 wska- nięty na organy niższego stopnia .22 zała, iż samorząd terytorialny wykonu- Zasady postępowania administracyjnego je zadania publiczne niezastrzeżone są ujęte w rozdziale 2 działu I k.p.a. Zasady te przez Konstytucję lub ustawy dla innych stanowią wytyczne dla stosowania przepisów władz publicznych. Dualizm polega k.p.a. i dlatego należy stosować je wspólnie z więc na rozdzieleniu administracji na: przepisami dotyczącymi poszczególnych insty- administrację rządową wykonującą dzia- tucji procesowych .23 Rozdział 2 działu I k.p.a. łania na rzecz państwa pojmowanego ma więc ogromne znaczenie praktycznie, służy jako pewna całoSć oraz administrację bowiem do interpretacji pozostałych przepisów samorządową mającą zadania w sferze kodeksu. Nie jest więc on li tylko zebraniem lokalnej. Zdarza się, iż dualizm jest uj- postulatów skierowanych do organów admini- mowany na zasadzie pewnego przeciw- stracji, ale ma znaczenie praktyczne w stoso- stawienia administracji rządowej admi- waniu prawa. Przyjmuje się, iż w k.p.a. znaj- nistracji samorządowej. Jednak takie dują się następujące zasady odnoszące się do przedstawienie sprawy jest błędne. Te procedury administracyjnej: administracje razem tworzą administra- 1. Zasada praworządnoSci, zapisana w art. cję państwową wykonującą wspólnie 7 k.p.a. Oznacza, iż w postępowaniu ad- funkcje na rzecz sprawnego funkcjono- ministracyjnym organ podejmuje dzia- wania kraju. łania tylko w oparciu o przepisy usta- 75 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO wowe oraz nakazuje, aby strony także strony nie powinien być sprzeczny z in- posługiwały się Srodkami zapisanymi w teresem społecznym, wyważenie wza- przepisach. Tu bowiem organ prowa- jemnego stosunku tych interesów pozo- dzący postępowanie ma obowiązek dba- stawione jest organowi, który z urzędu nia o to, ażeby tylko legalnymi Srodka- jest obowiązany chronić interesy stron, mi dochodzić do wyjaSnienia sprawy, z o ile stoi za nimi prawo lub społeczna zachowaniem przewidzianych prawem słusznoSć .26 Prawidłowe rozstrzygnie- procesowych uprawnień i obowiązków cie sprawy administracyjnej musi więc wszystkich uczestników postępowa- uwzględniać interes społeczny i słusz- nia .24 W tym wypadku organ nie tylko ny interes strony. Organ administracji po- musi siebie pilnować , czy nie działa winien te interesy wyważać i harmoni- w sposób bezprawny, ale także ma obo- zować.27 JeSli organ administracji bie- wiązek baczenia, czy inni uczestnicy rze pod uwagę tylko jeden z tych intere- postępowania nie działają bezprawnie. sów, wówczas wynik postępowania nie JeSli uczestnicy postępowania działają będzie prawidłowy. bezprawnie, to organ powinien wycią- 5. Zasada czynnego udziału stron w postę- gnąć wobec nich konsekwencje przewi- powaniu. Ta zasada jest zapisana w art. dziane przez stosowne przepisy. 8 k.p.a. Zapewnia stronom udział w po- 2. Zasada prawdy obiektywnej, wynika stępowaniu przed wydaniem decyzji i w również z art. 7 k.p.a. Przepis ten zobo- postępowaniu odwoławczym. Mimo wiązuje organy administracji do podję- więc, iż polska procedura administracyj- cia wszelkich niezbędnych działań do na jest zbudowana na zasadzie oficjal- dokładnego wyjaSnienia sprawy, a więc noSci, to jednak kodeks postępowania tę zasadę należy rozumieć jako wymóg administracyjnego przyznaje stronie oparcia rozstrzygnięcia jedynie na ist- liczne uprawnienia, z których może ko- niejących okolicznoSciach, a nie wypro- rzystać zgodnie ze swym uznaniem. wadzanych w drodze domniemań czy Przede wszystkim te uprawnienia do- prawd przyznanych przez stronę .25 Or- tyczą możliwoSci składania wniosków gan przed rozstrzygnięciem sprawy po- dowodowych, przeglądania akt sprawy, winien przeprowadzić wszelkie możli- czy wreszcie udziału w niektórych czyn- we dowody, aby wyjaSnić jej okolicz- noSciach podejmowanych przez organ. noSci, tak aby być pewnym, iż ustalenia 6. Zasada pisemnoSci. Zasada jest opisana dokonane na podstawie zebranych do- w art. 14 ż1 k.p.a., który wskazuje, że wodów są zgodne ze stanem faktycznym. sprawy załatwia się w formie pisemnej. 3. Zasada oficjalnoSci wywodzona jest z Ustne załatwienie sprawy może zgodnie treSci art. 7 k.p.a. Wskazuje na organ ad- z art. 14 ż 2 k.p.a. nastąpić wtedy, gdy ministracji jako gospodarza postępowa- zezwala na to przepis prawa i przema- nia. To organ administracji wszczyna wia za tym interes strony, z tym jednak, postępowanie, zbiera dowody oraz de- że treSć takiego załatwienia powinna cyduje o zakresie postępowania. być utrwalona w formie protokołu lub 4. Zasada uwzględniania z urzędu intere- podpisanej przez strony adnotacji. su społecznego i słusznego interesu Dzięki zasadzie pisemnoSci w toku obywateli również zawarta jest w treSci postępowania tworzone są akta, które art. 7 k.p.a. Zakłada, iż organ admini- dokumentują czynnoSci administra- stracji w toku postępowania powinien cji. Pozwala to stronie oraz innym pod- uwzględniać dwie wartoSci: interes spo- miotom na kontrolowanie działań orga- łeczny i słuszny indywidualny interes nów administracji. obywatela, przy czym nie powinno się 7. Zasada dwuinstancyjnoSci. Ta zasada ich traktować jako wartoSci przeciw- jest statuowana przez art. 15 k.p.a. We- stawnych, albowiem słuszny interes dle tego przepisu decyzja organu pierw- 76 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO szej instancji nie jest ostateczna i stro- gany administracji powinny wyjaSnić nie przysługuje od niej odwołanie do stronom zasadnoSć przesłanek, którymi organu wyższej instancji. Natomiast w kierują się przy załatwianiu sprawy. Ma przypadku decyzji wydanych przez cen- to bowiem doprowadzić do wykonania tralne organy administracji stronie przy- decyzji bez stosowania Srodków przy- sługuje wniosek o ponowne rozpatrze- musu. Zasada ta powinna być realizo- nie sprawy przez ten sam organ. wana we wszystkich stadiach postępo- 8. Zasada pogłębiania zaufania obywateli wania, tak aby strona rozumiała przesłan- do organów państwa wymieniona jest w ki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się art. 8 k.p.a. Zasada ta odnosi się w dużej organ wykonując lub odmawiając wy- mierze do sposobu prowadzenia postę- konania okreSlonych czynnoSci. Jednak powania, które powinno toczyć się z najważniejszym przejawem tej zasady uwzględnieniem interesu stron, pomo- jest obowiązek uzasadnienia decyzji ad- cy stronom występującym bez pełno- ministracyjnej. Dzięki dobremu uzasad- mocnika, udzielania stronom niezbęd- nieniu strona wie, na jakich dowodach nych wyjaSnień i wskazówek co do oparł się organ, dlaczego nie dał wiary zgodnego z prawem prowadzenia spra- innym dowodom i jakie przepisy zasto- wy. Warto wskazać, iż mimo swojego sował. Takie uzasadnienie ma skłonić ideologicznego czy postulatywnego stronę do współdziałania z organem ad- brzmienia, Naczelny Sąd Administracyj- ministracji w celu wykonania decyzji, ny zaczął wykorzystywać tę zasadę dla nawet wtedy, gdy jest ona niekorzystna uchylania decyzji, które zostały wyda- dla strony. ne w wyniku postępowania, w którym 11. Zasada szybkoSci i prostoty postępowa- organ nie naruszał żadnego z pozosta- nia jest okreSlona w art. 12 k.p.a. Przepis łych przepisów Kodeksu, a jednak było ten nakazuje organom administracji, aby to postępowanie naganne .28 JeSli więc działały wnikliwie i szybko, posługu- organ prowadzi postępowanie w sposób jąc się możliwie jak najprostszymi Srod- złoSliwy w stosunku do strony, nie in- kami. Natomiast sprawy, które nie wy- formuje jej o przysługujących jej pra- magają dowodów, informacji lub wyja- wach, wówczas decyzja wydana w toku Snień, powinny być załatwiane nie- takiego postępowania powinna być zwłocznie. Ta zasada musi być rozpa- uchylona. trywana w łącznoSci z szeregiem unor- 9. Zasada udzielania informacji stronom mowań k.p.a. wiążących organy admi- zawarta jest w art. 9 k.p.a. Łączy się z nistracji terminami dokonywania czyn- wyżej wymienioną zasadą pogłębiani noSci procesowych oraz załatwiania zaufania obywateli do organów państwa. spraw, ustanawiających dla stron termi- Zobowiązuje ona organy administracji ny wykorzystywania uprawnień proce- publicznej do wyczerpującego i należy- sowych, Srodków procesowych dyscy- tego informowania stron o okoliczno- plinujących uczestników postępowa- Sciach sprawy. Można powiedzieć, iż na nia .29 Kodeks przewiduje więc szereg organy administracji został nałożony rozwiązań, które mają zapewnić szyb- obowiązek baczenia, aby na skutek nie- kie załatwienie spraw. Jednak uprosz- znajomoSci prawa interes prawny i fak- czenie postępowania nie może służyć tyczny stron nie został naruszony. Zasa- temu, iż ucierpi na tym zasada prawdy da ta jest realizowana przede wszystkim obiektywnej, a więc sprawa nie zostanie przez obligatoryjne pouczenia, które wszechstronnie wyjaSniona. organ administracji jest zobowiązany 12. Zasada trwałoSci decyzji administracyj- dawać stronom w toku postępowania. nych. Zasada ta jest statuowana w art. 10. Zasada przekonywania wynika z treSci 16 ż 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem art. 11 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż or- decyzje, od których nie służy odwoła- 77 Dziennikarska Agencja Wydawnicza PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i PRAWO i Nr 1 (53)/08 RRODOWISKO nie w administracyjnym toku instancji, przepisów prawa administracyjnego, w tym są ostateczne. Takim decyzjami są de- także tej jego gałęzi, która dotyczy ochrony cyzje wydane w pierwszej instancji, od Srodowiska. dr Przemysław Szustakiewicz których nie złożono odwołania w termi- Katedra Prawa Administracyjnego nie lub złożono odwołanie z uchybie- WSHiP im. R. Łazarskiego w Warszawie niem terminu albo decyzje organu dru- giej instancji rozstrzygające sprawę co do istoty sprawy. Decyzje te nie mogą 1 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. CzęSć ogólna, Toruń 2002, być dowolnie zmieniane. Podważenie s. 32. 2 Por. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, takiej decyzji może nastąpić tylko w s.38. sposób prawem przewidziany. Przy- 3 J. Zimmerman, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 98. padki, w których można zmienić de- 4 J. Lang, Ogólne zasady prawa [w:] Polskie prawo administracyjne, cyzję ostateczną, są enumeratywnie wy- praca pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1992, s. 30. 5 J. StaroSciak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 75. mienione w kodeksie postępowania ad- 6 Dz.U. z 1952 roku Nr 33, poz. 232. ministracyjnego i nie mogą być rozsze- 7 Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki admi- nistracji ,Warszawa 1984, s. 69. rzane. 8 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 13. Zasada ugodowego załatwiania spraw. 45. 9 Ta zasada jest opisana w art. 13 k.p.a. Dz.U. z 1997 roku Nr 78, poz. 483. 10 B. Jaworska-Dębska, W kwestii istoty pojęcia i cech materialnego Wedle tego przepisu sprawy, w których prawa [w:] Materialne prawo administracyjne: pojęcia, instytu- uczestniczą strony o spornych intere- cje, zasady, pod red. M. Stahl, Warszawa 2005, s.13. sach, mogą być załatwiane w formie ugo- 11 Por. M. Zubik, Powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej w dy administracyjnej zawartej przed or- Swietle zasady kadencyjnoSci oraz działalnoSci organów pań- stwa, Przegląd Sejmowy Nr 4/2005. ganem. Natomiast organ, przed którym 12 Z. Duniewska, Zasady prawa administracyjnego i organizacji toczy się takie sporne postępowanie, po- administracji [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Mi- chalak-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo ad- winien podjąć czynnoSci, które skłonią ministracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i praktyce. War- strony do zawarcia umowy. Mamy tu szawa 2004, s. 100. więc, po pierwsze, obowiązek organu 13 Szerzej P. Szustakiewicz, Retroakcja i retrospekcja w prawie admi- nistracyjnym, Radca Prawny Nr 3/2005. administracji publicznej ustalenia po 14 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyj- wszczęciu postępowania, czy są sporne nego, Warszawa 2000, s. 19. interesy stron postępowania, następnie 15 Dz. U. z 2001 roku Nr 112, poz. 1198 z póxn. zm. 16 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 67 ma on sprawdzić czy istnieje możliwoSć 17 17 J. Zimmerman, op. cit., s. 104. zawarcia pomiędzy nimi ugody odno- 18 Z. Duniewska, op. cit., s. 105. Snie do całoSci lub częSci tych intere- 19 Z. Niewiadomski, Prawo ustrojowe w systemie prawa administra- sów i, po trzecie, musi on podjąć czyn- cyjnego [w:] M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, S. Szpor, Prawo administracyjne. CzęSć ustrojowa, Warszawa 2002, s. 15. noSci służące do takiego załatwienia 20 J. Zimmerman, op. cit., 2005, s. 105. sprawy. Ugoda jest korzystna dla orga- 21 Por . J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. CzęSć I, nu administracji, ponieważ sporne inte- Kraków 1995. 22 E. Komorowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa resy zostają wyważone i jej realizacja administracji [w:] Prawo administracyjne. CzęSć ogólna, praca nie będzie wymagała zastosowania Srod- pod redakcją M. Chmaja, Warszawa 2003, s. 89. 23 ków przymusu. Ułatwia to więc pracę E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne i egzeku- cyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2003, s. 41. administracji. 24 J. Borkowski, Zasady ogólne kodeksu postępowania administra- Jak widać z powyższej analizy, Polskie cyjnego [w:] Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administra- prawo administracyjne ma niezwykle rozbu- cyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 33. 25 M. Wierzbowski, Zasady ogólne [w:] M. Szubiakowski, M. Wierz- dowany katalog zasad. Wynika to zapewne z bowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogól- szerokiego zakresu tej gałęzi prawa. Stąd ko- ne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s.19. 26 niecznoSć znalezienia pewnych wyznaczni- J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawow,e Warszawa 1990, s. 233. ków, standardów, które ułatwią postępowa- 27 Por Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i postępowanie nie organom administracji. Niestety, nie za- sądowoadministracyjne, Zakamycze 2003. 28 wsze te wyznaczniki są łatwe do zdefinio- M. Wierzbowski, op. cit, s. 27. 29 J. Borkowski, op. cit., s. 42. wania, co utrudnia sprawną interpretację 78 Dziennikarska Agencja Wydawnicza