KRZYSZTOF KIJOWSKI Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. Sądowa i pozasądowa kontrola prawa wspólnotowego Problem stosunku prawa wspólnotowego do prawa międzynarodowe- go oraz prawa krajowego jak również kwestia wyodrębnienia prawa wspól- notowego, nabrały szczególnego znaczenia wskutek przystąpienia Rzeczy- pospolitej Polskiej do Unii Europejskiej1. Sam problem powstał dużo wcze- śniej w związku z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (TS). W 1963 r. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Van Gend & Loos orzekł, że Wspól- nota tworzy nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa ograniczyły swoje suwerenne uprawnienia 2. Trybunał Sprawiedli- wości mówił o nowym porządku prawnym, a z drugiej strony o porządku prawa międzynarodowego. Pierwszy problem dotyczył kwestii stosunku prawa wspólnotowego do prawa międzynarodowego. Drugi wskazywał na odrębność prawa wspólnotowego, jego charakter i przez to na relacje nie tylko wobec prawa międzynarodowego, lecz także prawa wewnętrznego państw członkowskich. Podniesiona w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości problematyka wytworzyła dwa odrębne poglądy wśród przedstawicieli nauki. Pierwszy za- kładający, że prawo wspólnotowe stanowi samodzielny system prawa, sze- 1 Nastąpiło to w dniu 1 maja 2004 r. i zostało poprzedzone referendum akcesyj- nym. 2 Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which the states have limited their sovereign right , sprawa 26/62 NV Algemene Transport en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands Inland Reve- nue Administration, European Court reports 1963, s. 1. Fundamentalna sprawa dla prawa wspólnotowego. PROKURATOR 3(27)/2006 99 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. roko interpretujący słowa Trybunału o odrębności prawa wspólnotowego3. Drugi, który prezentowali internacjonaliści twierdząc, że prawo wspólnoto- we jest dziedziną prawa międzynarodowego4. PRAWO WSPÓLNOTOWE A PRAWO MIDZYNARODOWE PUBLICZNE Prawo międzynarodowe publiczne to zbiór norm regulujących stosunki między państwami oraz między państwami a innymi niezależnymi od siebie i niepodlegającymi władzy państwowej podmiotami, czyli organizacjami międzynarodowymi5. W prawie międzynarodowym nie ma jednego prawotwórczego ośrod- ka, będącego odpowiednikiem parlamentu (jako organu ustawodawczego) w porządkach wewnętrznych. Nie ma ponadpaństwowego organu, którego zadaniem byłoby ustanawianie praw wiążących dla państw i organizacji międzynarodowych i nie jest nim także Organizacja Narodów Zjednoczo- nych. Twórcami prawa międzynarodowego są państwa i w pewnym stopniu organizacje międzynarodowe, z których każdy na równi z innymi staje się niejako prawodawcą norm międzynarodowych, ponieważ podstawą obo- wiązywania danej normy międzynarodowej wobec określonego państwa jest jego zgoda na związanie się umową. Brak zgody oznacza pozbawienie mocy wiążącej umowy międzynarodowej w odniesieniu do państwa, które nie chce się nią związać. Z powyższym twierdzeniem łączy się inna cecha tworzenia prawa międzynarodowego niesformalizowanie. Nie ma formal- nej i jednolitej dla wszystkich państw, uregulowanej prawnie procedury le- gislacyjnej, której zastosowanie jest konieczne, by proces stanowienia norm prawa międzynarodowego był ważny. Są jedynie pewne ogólne reguły i zasady wypracowane w praktyce. Analizując problem sposobu stanowienia prawa wspólnotowego, nale- ży wskazać na jego struktury wewnętrzne. W ramach systemu prawa wspól- notowego wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje norm: prawa pierwotnego i prawa wtórnego. Na prawo pierwotne, które pochodzi bezpośrednio od 3 Autonomiści zakładali samodzielny system prawny inny niż prawo wewnętrzne, krajowe i zarazem innym niż prawo międzynarodowe. W ich opinii, było to całkowicie nową kategorią. Pogląd taki wskazywał na rewolucyjne konsekwencje w dotychczaso- wym, dualnym podziale na prawo wewnętrzne i międzynarodowe. Prawo wspólnotowe tworzy nowy porządek, który w przeciwieństwie do prawa międzynarodowego istnieje ponad państwami i jest porządkiem ponadnarodowym . 4 Prawo wspólnotowe nie jest nową kategorią prawa obok prawa krajowego i mię- dzynarodowego, ale jest częścią prawa międzynarodowego, istniejącą w jego ramach. 5 W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2000, s. 18. 100 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. państw członkowskich i jest bezpośrednim wyrazicielem suwerennej woli państw, składają się traktaty założycielskie: Traktat ustanawiający Euro- pejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktat ustanawiający Wspólnotę Euro- pejską6, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej i traktaty nowelizujące: Jednolity Akt Euro- pejski, Traktat Amsterdamski, Traktat Nicejski oraz traktaty akcesyjne7. Prawem wtórnym natomiast są akty wydawane przez instytucje wspólnoto- we w ramach kompetencji przyznanych im przez traktaty. Z tego wynika, że prawo pierwotne, czyli prawo traktatowe, ma charakter umów między- narodowych, tj. porozumień międzynarodowych zawieranych między pań- stwami, w formie pisemnej 8. Traktat jest jedną z nazw stosowanych wo- bec umów międzynarodowych9. Procedura uchwalania i zmiany traktatów zawarta w art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej pozostawia w tym zakresie kompetencje państwom członkowskim. Decyzja podejmowana jest na pod- stawie wspólnego porozumienia na specjalnie zwołanej konferencji przed- stawicieli państw członkowskich, a wprowadzone zmiany wchodzą w życie dopiero po ich uprzedniej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi10. Jest to zatem typowa procedu- ra zawierania umów międzynarodowych, z jednym ważnym wyjątkiem. Brak zgody choćby jednego z państw członkowskich na zmiany czy uchwale- nie nowego traktatu skutkuje tym, że nie mogą one być przyjęte w ogóle, nie wskazuje natomiast, że obowiązują one tylko te państwa, które udzieliły swej zgody, a nie wiążą tych, które takiej zgody nie wyraziły. W przypadku zmian czy uchwalania prawa traktatowego wszystkie państwa członkowskie bezwzględnie muszą udzielić swej zgody, w przeciw- nym razie obowiązywanie traktatu wobec wszystkich zostanie zablokowane. Odrębności występują w zakresie tworzenia prawa wtórnego (instytucjonal- nego), czyli aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe w ramach powierzonych im kompetencji. Państwa członkowskie, będące jedynie 6 Traktat otrzymał nazwę na mocy zawarcia Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht).Wcześniej nosił nazwę Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. 7 yródła prawa wspólnotowego [w] J. Kamiński i M. Poboży, Prawo Wspólnotowe. Warszawa 2004, s. 32-71. 8 Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, art. 2, la, Dz.U. 1990, nr 74, poz. 439. 9 Zob.cyt. Konwencja wiedeńska o prawie traktatów, art. 2, la, Dz.U. 1990, nr 74, poz. 439 10 Zob. art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), Dokumenty europejskie, t. IV, Lublin 2003, s. 81. PROKURATOR 3(27)/2006 101 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. uprawnione do decydowania w materii prawa pierwotnego, w zakresie prawa instytucjonalnego mają znacznie ograniczone wpływy. Funkcje te przejęły powołane przez państwa instytucje, którym same państwa przy- znały określone kompetencje, m.in. w dziedzinie stanowienia prawa. Więk- szość spraw w filarze wspólnotowym jest rozstrzygana aktami wydawanymi przez instytucje, które nadają ogólnym sformułowaniom traktatowym kon- kretny wymiar. Większość spraw, mieszczących się w I filarze prawa wspól- notowego, jest rozstrzygana przy zastosowaniu procedury współdecydowa- nia, w której Parlament Europejski11 posiada pozycję równą Radzie Unii Europejskiej. Rada Unii podejmuje decyzje na swoim forum kwalifikowaną większością głosów. W przypadku wtórnego prawa wspólnotowego wystę- puje scentralizowany ustawodawca, którym nie jest w przeciwieństwie do prawa międzynarodowego każde państwo czy organizacja międzynarodo- wa wyrażające zgodę na związanie się umową, ale instytucja, na którą pań- stwa członkowskie Wspólnoty przeniosły część swych kompetencji w zakre- sie stanowienia prawa. Instytucje wspólnotowe, wydając akty wspólnotowe- go prawa wtórnego, są zobowiązane do zachowania odpowiedniej, określonej traktatowo procedury. Niedochowanie formalnych wymogów proceduralnych może doprowadzić do unieważnienia aktu przez Sąd wspól- notowy (Trybunał Sprawiedliwości lub Sąd Pierwszej Instancji12). Ważną cechą prawa międzynarodowego, w której należy odnieść się do prawa wspólnotowego, jest kwestia przymusu. W prawie międzynarodowym nie istnieje pojęcie przymusu, zabezpieczającego realizację jego norm zawar- tych przede wszystkim w umowach międzynarodowych. Nie można równo- cześnie wskazywać na jego brak, bowiem w prawie tym przymus taki istnie- je i jest realizowany przez pojedyncze państwa bądz przez grupę państw. Występuje on wówczas w postaci sankcji, przewidzianych przez prawo mię- dzynarodowe13. Podkreślić jednak należy, że nie ma jednego centralnego 11 Instytucja Unii Europejskiej, której członkowie od 1979 r. są wybierani w wybo- rach powszechnych i bezpośrednich. Parlament początkowo pełnił funkcje opiniodaw- cze, z czasem zyskując coraz szersze uprawnienia. Początkowo funkcjonował jako organ konsultacyjny, Jednolity Akt Europejski (1986) wprowadzając procedurę współpracy, przyznał Parlamentowi prawo weta zawieszającego wobec propozycji Rady Unii Euro- pejskiej, Traktat z Maastricht, ustanawiając procedurę współdecydowania, dał Parlamen- towi moc weta absolutnego. 12 Powołany na mocy postanowień Jednolitego Aktu Europejskiego, decyzją Rady z 1988 r., zaczął funkcjonować od 1989 r. 13 Obecnie organizacją międzynarodową o charakterze powszechnym, uprawnioną do stosowania sankcji jest Organizacja Narodów Zjednoczonych. Szerzej o przymusie w prawie międzynarodowym i typach sankcji zob. W. Góralczyk, op. cit., s. 26-27. 102 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. organu, decydującego o stosowaniu przymusu, celem zapewnienia realiza- cji prawa międzynarodowego14. Prawo wspólnotowe nie różni się znacznie w tym względzie od prawa międzynarodowego. Przyglądając się temu zagadnieniu można stwierdzić, że przymus w prawie wspólnotowym przyjmuje charakter bardziej scentra- lizowany i bardziej zorganizowany, niż w prawie międzynarodowym publicz- nym. Prawo wspólnotowe przewiduje odpowiednie procedury i sankcje za jego nieprzestrzeganie. Uporczywe niedostosowanie się państwa członkow- skiego do norm wspólnotowych może doprowadzić do nałożenia na pań- stwa kary pieniężnej przez Trybunał Sprawiedliwości15. Instytucje wspólno- towe nie dysponują żadnym aparatem egzekucyjnym, umożliwiającym przymusowe wykonanie kary i pozostawiają tę kwestię egzekucji krajowej. Szczególny nacisk Unia Europejska kładzie na przestrzeganie przez pań- stwa członkowskie zasad: wolności, demokracji, praw człowieka i podstawo- wych wolności obywatelskich oraz państwa prawa16. Naruszenie tych kar- dynalnych zasad jest powodem do uruchomienia specjalnej procedury, w wyniku której mogą zostać zawieszone prawa takiego państwa wynikające z członkostwa w Unii, łącznie z prawem do głosowania17. W ramach prawa wspólnotowego o zastosowaniu sankcji decydują obok państw także instytucje wspólnotowe lub decyzję w tym względzie po- dejmują samodzielnie instytucje (w przypadku nałożenia kary pieniężnej.) Natomiast w prawie międzynarodowym o sankcjach decydują państwa na zasadzie równości, a decyzja musi być oparta co do zasady na wspólnym porozumieniu. Cechą wyróżniającą prawo międzynarodowe publiczne jest również brak obowiązkowego sądownictwa międzynarodowego. Mimo że istnieją stałe sądy międzynarodowe (Międzynarodowy Trybunał Sprawiedli- wości w Hadze), nie mają one jednakże kompetencji obowiązkowej. Jurys- dykcja Sądu musi opierać się na zgodzie państw i to państwa decydują, czy spór między nimi poddać ocenie sądu międzynarodowego, czy też w inny 14 System sankcji stosowanych w prawie międzynarodowym jako próba zmusze- nia państw do respektowania postanowień międzynarodowych i zasad uznawanych przez społeczność międzynarodową wielokrotnie w historycznym rozwoju, jak i obec- nie, okazywał się mało skuteczny, np. wobec Iraku, Libii, Korei. 15 J. Kamiński i M. Pobożny, Prawo Wspólnotowe..., op. cit., s. 126-162. 16 Art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydlo- Tefelska (oprać), op. cit., s. 41. 17 Art. 7 TUE. Procedura została wprowadzona do Traktatu o Unii Europejskiej Traktatem Amsterdamskim. PROKURATOR 3(27)/2006 103 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. sposób rozstrzygnąć zaistniały spór, np. na drodze arbitrażu czy mediacji. Na gruncie prawa wspólnotowego występuje zasada obowiązkowej jurys- dykcji Trybunału Sprawiedliwości, wyraznie zapisana w art. 292 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. Państwa członkowskie zobowiązują się podda- wać wszelkie wynikłe na tle prawa wspólnotowego spory procedurom prze- widzianym w traktacie, czyli osądowi Trybunału Sprawiedliwości18. Kolej- nym wyróżnikiem prawa międzynarodowego z samej definicji, są jego pod- mioty. Należą do nich państwa i niektóre organizacje międzynarodowe. Jednostki (osoby fizyczne i prawne) można zaliczyć do tej grupy zupełnie wyjątkowo i na ściśle określonych warunkach, bowiem normy prawa mię- dzynarodowego nie mają do nich bezpośredniego zastosowania. Regułą jest, że jednostki nie posiadają praw wynikających bezpośrednio z prawa międzynarodowego. Jednostki nie mają wówczas locus standi w międzyna- rodowym porządku prawnym, lecz w porządku wewnętrznym, do którego zostały włączone, w takiej lub innej określonej formie normy prawa między- narodowego 19. Bezpośredniego skutku wobec jednostek nie wywierają umowy międzynarodowe, zawierane przez państwa celem ochrony ich oby- wateli. Umowy takie stanowią zobowiązanie jednego państwa wobec dru- giego, że na swoim terytorium będzie ono przestrzegało zasad ustanowio- nych w umowie. Wyjątkowo jednostce przyznane są prawa i obowiązki wy- nikające bezpośrednio z prawa międzynarodowego. Zdolność do działania w sferze prawnomiędzynarodowej ma jednostka wtedy gdy państwo zgodzi się, by jego obywatele w określonych sprawach występowali samodzielnie na forum międzynarodowym20. Na gruncie prawa wspólnotowego, w orzeczeniu Van Gend & Loos, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą jest czymś więcej niż umową międzynarodową, która stwarza zobowiązania jedynie między umawiającymi się stronami, czy- li państwami. Wspólnota konstytuuje bowiem nowy porządek prawny, któ- rego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich oby- 18 Spór między Irlandią i Francją na gruncie wspólnotowego prawa konkurencji czy zasad wspólnej polityki rolnej rozpoznać może jedynie Trybunał Sprawiedliwości. 19 W. Góralczyk, op. cit., s. 150. 20 Europejska Komisja Praw Człowieka, powołana na podstawie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r., może działać m.in. na podstawie roszczenia zgłoszonego przez osobę fizyczną lub grupę jednostek, które uwa- żają się za ofiary pogwałcenia przez państwo-stronę konwencji, praw w niej zawartych, pod warunkiem, że państwo to uznało wcześniej kompetencje Komisji do rozpatrywania takich skarg. 104 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. watele. I niezależnie od prawodawstwa krajowego, prawo wspólnotowe oprócz nałożenia na jednostki pewnych obowiązków przyznaje im również określone uprawnienia . Trybunał przyznał niektórym normom prawa wspólnotowego, będącym częścią prawa pierwotnego bezpośrednią sku- teczność wobec jednostek, a jednostki uczynił, obok państw, podmiotami prawa wspólnotowego. Wskazując zatem na różnice między prawem międzynarodowym a wspólnotowym należy przyjąć, że system prawa wspólnotowego stanowi odrębność wobec dotychczas przyjętych rozwiązań. Europejska Komisja Praw Człowieka21, może działać na podstawie roszczenia zgłoszonego przez osobę fizyczną lub grupę jednostek, które uważają się za pokrzywdzone przez państwo stronę konwencji, praw w niej zawartych. Warunkiem niezbędnym jest to, aby państwo uznawało kompetencje Komisji do rozpa- trywania takich skarg. Podkreślić należy ponadto, ze system prawa wspólnotowego nie różni się całkowicie od prawa międzynarodowego, bo bierze początki z jego insty- tucji i rozwija się na jego gruncie. Prawo wspólnotowe jest organizacją bar- dziej zinstytucjonalizowaną.22 PRAWO WSPÓLNOTOWE A PRAWO KRAJOWE Prawo wspólnotowe zostało wyodrębnione na gruncie prawa międzyna- rodowego i posiada więcej cech prawa międzynarodowego niż krajowego. W sposobie tworzenia prawa należy wskazać, że istnieją znaczne różnice między prawem krajowym a wspólnotowym. W prawie krajowym jedno- znacznie wyróżniamy jeden organ ustawodawczy, a kompetencje w tym za- kresie są przyznawane ciałom o charakterze parlamentarnym. Ze względu na różnice organizacyjne nie ma jednoznacznego prawodawcy w prawie wspólnotowym. Parlament Europejski posiada uprawnienia legislacyjne ograniczone kompetencjami Rady Unii Europejskiej, która jest organem o charakterze międzyrządowym. System prawa wspólnotowego różni od prawa krajowego aparat przymusu. Państwo rozporządzające środkami przymusu, stosowanymi celem ochrony porządku wewnętrznego, ma do dyspozycji dobrze zorganizowany, scentralizowany, posiadający szerokie in- strumentarium aparat przymusu. Zapewnia podporządkowanie jednostek 21 Powołana została na podstawie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podsta- wowych Wolności z 1950 r. 22 Patrz J. Kamiński, M. Pobożny, Prawo Wspólnotowe, Warszawa 2004, s. 10-21 i n. PROKURATOR 3(27)/2006 105 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. prawu obowiązującemu na jego terytorium. Natomiast prawo wspólnotowe dysponuje w ograniczonym zakresie środkami przymusu w postaci sankcji stosowanych w przypadku naruszania przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego. Wykonanie tych sankcji i tak jest uzależnione od krajowej egzekucji, ponieważ instytucje wspólnotowe nie dysponują żadnymi środka- mi. Podobieństwo prawa wspólnotowego do prawa wewnętrznego wystę- puje w kompetencji sądownictwa. Sądy krajowe wyposażone są w obowiąz- kową jurysdykcję. Ta sama zasada występuje na gruncie pierwotnego pra- wa wspólnotowego, natomiast rolę sądów powszechnych zapewniających bieżące przestrzeganie i stosowanie prawa wspólnotowego spełniają sądy państw członkowskich. Prawo wspólnotowe zbliżone jest do prawa wewnętrznego w zakresie podmiotowym. Prawo wspólnotowe stworzyły państwa członkowskie, pod- pisując i ratyfikując traktaty założycielskie 23. Nie wszystkie normy prawa wspólnotowego mają bezpośredni skutek wobec jednostek, a sama pozycja jednostek w prawie wspólnotowym nie jest tak silna, jak państw członkow- skich, inaczej niż na gruncie prawa wewnętrznego. Jednostki mogą bronić swoich uprawnień przed sądami wspólnotowymi, jednakże posiadają tzw. pozycję nieuprzywilejowaną24. WSPÓLNOTOWA KONTROLA SDOWA Za sądową kontrolę przestrzegania prawa wspólnotowego odpowiedzial- ne są Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji, dwa sądowe organy Unii Europejskiej. Wskazuje to art. 220 TWE; oba sądy czuwają nad posza- nowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu 25. Termin traktat uznaje sądy wspólnotowe za właściwe do kontroli nie tylko w zakresie prawa pierwotnego, ale również prawa wtórnego, a także umów międzynarodowych, będących częścią wspólnotowego dorobku prawnego. W zakresie interpretacji i stosowania prawa wspólnotowego ju- rysdykcja Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji ma charak- ter wyłączny, co jest potwierdzone art. 292 TWE.26 23 Według stanowiska Trybunału Sprawiedliwości, jego podmiotami są również jed- nostki na co wskazywał w swym orzecznictwie. 24 Patrz J. Kamiński, M. Pobożny, Prawo Wspólnotowe, Warszawa 2004, s. 126-162. 25 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydlo-Tefelska (oprac), op. cit., s. 263. 26 Tamże, s. 317. 106 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. Zakres jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji Ze względu na podmioty występujące, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wspólnotowe można wyróżnić pięć następujących rodzajów spo- rów, a wśród nich rodzaje skarg (procedury z art. 230 i art. 232 TWE można zaliczyć do więcej niż jednej z wymienionych poniżej kategorii): 1. spory państwo państwo (postępowanie konstytucyjnoprawne): skarga z art. 227 TWE na niewykonanie zobowiązań traktatowych; 2. spory państwo instytucja wspólnotowa (postępowanie konstytucyjno- prawne): skarga z art. 226 TWE na niewykonanie zobowiązań traktatowych (tym razem wnoszona przez Komisję Europejską, a nie przez pań- stwo członkowskie), skarga z art. 230 TWE o stwierdzenie nieważności, skarga z art. 232 TWE na zaniechanie; 3. spory instytucja wspólnotowa instytucja wspólnotowa (postępowanie konstytucyjnoprawne): skarga z art. 230 TWE o stwierdzenie nieważności, skarga z art. 232 TWE na zaniechanie; 4. spory instytucja wspólnotowa jednostka (postępowanie administracyjne): skarga z art. 230 TWE o stwierdzenie nieważności, skarga z art. 232 TWE na zaniechanie, skarga z art. 236 TWE spór między funkcjonariuszami wspólno- towymi a Wspólnotami, skarga odszkodowawcza z art. 235 TWE skarga jest kierowana przez jednostkę przeciwko Wspólnocie jako całości, a nie konkret- nej instytucji, natomiast w imieniu Wspólnoty przed sądem wystę- puje określona instytucja; 5. postępowanie odwoławcze z art. 225 TWE, orzeczenia wstępne z art. 234 TWE, opinie Trybunału Sprawiedliwości. W obszarach orzekania (przedmiotowy zakres jurysdykcji), sądy wspól- notowe są właściwe w zakresie materii całego I filaru Unii Europejskiej, praktycznie pozbawione są jurysdykcji w II filarze, w III natomiast przedmio- towy zakres ich kompetencji został określony szczegółowo, poprzez wymie- nienie kwestii, w których mogą orzekać.27 Należą do nich: 27 Art. 35 TUE, A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), op. cit., s. 69-70. PROKURATOR 3(27)/2006 107 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. wydawanie orzeczeń wstępnych w odniesieniu do decyzji ramowych, decyzji oraz konwencji28 warunkiem jest jednak wcześniejsze uznanie przez państwo członkowskie uprawnienia sądu wspólnotowego w tym zakresie, ocena legalności decyzji ramowych i decyzji, orzekanie w sporze między państwami członkowskimi oraz między pań- stwami członkowskimi i Komisją Europejską na tle instrumentów podej- mowanych w trzecim filarze, kontrola środków podejmowanych w ramach ściślejszej współpracy29. Z wyjątkiem orzeczeń wstępnych, w ramach których orzekać może tak- że Sąd Pierwszej Instancji, szczególnie po zmianach wprowadzonych Trak- tatem Nicejskim, w pozostałych sprawach kompetencję sprawuje Trybunał Sprawiedliwości. Podział jurysdykcji między Trybunał i Sąd w I filarze, występuje w prze- pisach traktatowych, ale także w Statucie Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z postnicejskim brzmieniem art. 225 TWE, Sąd Pierwszej Instancji jest właściwy do rozpoznawania spraw z art. 230 TWE (skarga o unieważ- nienie), art. 232 TWE (skarga na zaniechanie), art. 235 TWE (skarga od- szkodowawcza), art. 236 TWE (spory między Wspólnotą a jej funkcjonariu- szami) i art. 238 TWE (skargi wynikające z klauzul arbitrażowych umów zawartych przez Wspólnotę). Zatem w pozostałych skargach, tzn. z art. 226 i art. 227 (na niewykonanie zobowiązań traktatowych), właściwy jest wyłącz- nie Trybunał Sprawiedliwości. Wśród skarg, które pozostają zarówno w kompetencji Trybunału Spra- wiedliwości, jak i Sądu Pierwszej Instancji występuje: unieważnienie aktu prawnego (art. 230) oraz stwierdzenie bezprawnego zaniechania (art. 232). Kwestię podziału jurysdykcji w tym zakresie rozwiązuje Statut Trybu- nału Sprawiedliwości stwierdzając, że skargi wniesione przez państwa członkowskie oraz instytucje wspólnotowe rozpatruje Trybunał30. W gestii 28 Są to instrumenty prawne przyjmowane przez instytucje Unii Europejskiej i pań- stwa członkowskie w ramach III filaru UE, czyli współpracy policyjnej i sądowej w spra- wach karnych. 29 Instytucja ściślejszej współpracy została wprowadzona do prawa unijnego Trakta- tem Amsterdamskim. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), op. cit., s. 77-79, 99. 30 Art. 51 Statutu Trybunału Sprawiedliwości [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), op. cit., s. 371. 108 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. Sądu pozostają postępowania, w których stroną są jednostki (osoby fizyczne lub prawne).Dodatkowo Traktat Nicejski przyznał Sądowi Pierwszej Instan- cji możliwość rozpatrywania zapytań wstępnych31, które wcześniej zastrze- żone były dla Trybunału Sprawiedliwości. Traktat Nicejski w systemie sądownictwa wspólnotowego powołał do- datkowy szczebel orzekania w postaci specjalnych zespołów sędziowskich- izb sądowych, do rozpatrywania określonych rodzajów spraw, wniesionych w specyficznych obszarach32. Od orzeczeń izb sądowych przysługuje odwo- łanie. Właściwy w tym względzie jest Sąd Pierwszej Instancji. WSPÓLNOTOWA KONTROLA POZASDOWA Komisja Europejska Komisja Europejska ma najszerszą kompetencję w zakresie kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego przez jego podmioty. W ramach kontroli państw członkowskich, Komisja zajmuje się stałym nadzorem ich bieżącej działalności i ocenia ją pod kątem zgodności z prawem wspólnoto- wym. Jeśli dostrzeże na tym polu jakiekolwiek uchybienie, może rozpocząć procedurę z art. 226 TWE. W jej zakresie próbuje nakłonić państwo do zachowania zgodnego z normami wspólnotowymi, a w ostateczności wszczy- na postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości. Na tym jednak nie kończy się rola Komisji. Po wydaniu orzeczenia, stwierdzającego niewypeł- nienie przez państwo zobowiązań traktatowych kontroluje, czy państwo za- stosowało się do wyroku. W przeciwnym razie może ponownie skierować sprawę do Trybunału, wnioskując o nałożenie na państwo ryczałtu lub kary pieniężnej. W związku z zadaniami Komisji, po stronie państw członkow- skich istnieją pewne obowiązki. Są one zobowiązane informować Komisję w jaki sposób wykonują prawo wspólnotowe, w szczególności kiedy i jakie środki przyjęły celem implementacji dyrektyw. Co roku Komisja wydaje raport dotyczący stosowania przez państwa członkowskie prawa wspólnoto- wego, który jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Również instytucje wspólnotowe są kontrolowane przez Komisję Euro- 31 Art. 225.3 TWE, tamże, s. 267. Traktat przewiduje jednak możliwość przekaza- nia przez Sąd rozstrzygnięcia sprawy w zakresie pytania wstępnego Trybunałowi, jeśli sprawa ta ma charakter precedensowy, tzn. jeśli może mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowego. Na tej samej podstawie, w drodze wyjątku, możliwe jest ponow- ne rozpatrzenie przez Trybunał sprawy, w której Sąd wydał orzeczenie wstępne. 32 Art. 225a TWE, tamże, s. 269. PROKURATOR 3(27)/2006 109 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. pejską. W przypadku wątpliwości co do legalności wydawanych przez nie aktów, może ona wystąpić ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości o ich unieważnienie (procedura z art. 230 TWE). Podobnie może przedstawić sprawę sądowemu rozstrzygnięciu, jeśli jej zdaniem dana instytucja dopusz- cza się bezprawnego zaniechania (procedura z art. 232 TWE). Komisja posiada administracyjne uprawnienia kontrolne wobec pod- miotów prywatnych33. W tych kwestiach może ona wydawać decyzje wska- zujące naruszenie przez jednostki norm wspólnotowych oraz nakładać kary pieniężne. Podobne kompetencje wykonuje Komisja w ramach wspólnej polityki handlowej, gdzie uprawniona jest do stosowania tymczasowych ceł antydumpingowych oraz opłat wyrównawczych. Kontroluje także pod względem zgodności z prawem wspólnotowym działalność jednostek w ob- szarze wspólnej polityki rolnej i rybołówczej. Parlament Europejski Parlament Europejski reprezentuje 450 milionów ludzi z 25 krajów Europy. Polska jest w nim reprezentowana przez 54 deputowanych. Ma on charakter parlamentu legislacyjnego i wyposażony jest we władzę podobną do tej jaką mają parlamenty narodowe. Posiada trzy podstawowe upraw- nienia: władzę ustawodawczą, uprawnienia budżetowe, uprawnienia kon- troli władzy wykonawczej. Funkcja kontrolna, jest realizowana za pomocą środków dostępnych na mocy traktatów. Narzędziami sprawowania kontro- li politycznej wobec pozostałych organów i instytucji są: pytania deputowa- nych, analiza sprawozdań z działalności, udzielenie absolutorium budżeto- wego Komisji Europejskiej oraz uchwalenie wobec Komisji Europejskiej wotum nieufności. Do kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego należy możliwość powołania przez Parlament tymczasowych komisji śledczych oraz przyjmo- wania petycji od jednostek. Uprawnienie do ustanowienia tymczasowych komisji dochodzeniowych zostało przyznane Parlamentowi na mocy Traktatu z Maastricht. Podstawę prawną stanowi art. 193 TWE. W jego świetle na żądanie jednej czwartej swoich członków Parlament może powołać tymczasową komisję śledczą do zbadania [...] zarzutów naruszenia lub niewłaściwego administrowania w sto- sowaniu prawa wspólnotowego 34. Nie jest to jednak możliwe jeśli dana 33 Jest tak w szczególności w zakresie prawa konkurencji. 34 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), op. cit., s. 249. 110 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. sprawa jest przedmiotem postępowania sądowego tak długo, jak długo znajduje się ono w toku. Komisje te mają charakter czasowy, a ich zadanie kończy się wraz z przedłożeniem Parlamentowi odpowiedniego sprawozda- nia (wyraznie jest to stwierdzone w Traktacie). W sposób szczegółowy uprawnienia parlamentarnych komisji śledczych zostały uregulowane wspólną decyzją Parlamentu, Rady Unii oraz Komi- sji35. Decyzja ta określiła przede wszystkim podmiotowy zakres kompeten- cji komisji. Może ona zatem badać zarzuty naruszeń i wadliwego administro- wania w stosowaniu prawa wspólnotowego, dotyczące działalności zarówno instytucji i organów wspólnotowych, jak również administracji publicznej państw członkowskich, a nawet podmiotów upoważnionych na mocy prawa wspólnotowego do jego wprowadzenia. W decyzji Parlamentu Europejskie- go, powołującej komisję dochodzeniową, należy określić szczegółowo jej cel, skład oraz termin przedstawienia sprawozdania. Komisja nie powinna pracować dłużej niż dwanaście miesięcy. Mandat Komisji można przedłużyć dwa razy po trzy miesiące, w każdym jednak wypadku kończy ona swą działalność wraz z upływem kadencji Parlamentu Europejskiego. Realizując swe zadania, komisja może przeprowadzać przesłuchania urzędników instytucji i organów wspólnotowych, a także państw członkow- skich. W ramach postępowania dowodowego ma prawo przesłuchiwać również innych świadków i powoływać biegłych. Posiada też uprawnienie żądania udostępnienia dokumentów przez instytucje wspólnotowe i krajo- we. Efektem prac tymczasowej komisji śledczej jest sprawozdanie, nad któ- rym Parlament na wniosek komisji może odbyć debatę. Wnioski sprawoz- dania mogą też skłonić Parlament do zwrócenia się do określonych instytu- cji, organów Wspólnoty lub państw członkowskich, kierując do nich odpowiednie zalecenia. Drugą formą kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego, sprawo- wanej przez Parlament, są petycje. Ilość petycji spowodowała, utworzenie w 1987 r. parlamentarnej komisji petycji. Zgodnie z art. 194 TWE, Parla- ment przyjmuje petycje od obywateli Unii Europejskiej, a także osób, które takimi obywatelami nie są, ale mają miejsce zamieszkania lub siedzibę sta- tutową na terenie jednego z państw członkowskich. Regulamin Parlamentu Europejskiego36 rozszerza jednak krąg podmiotów uprawnionych do skła- 35 Decyzja w sprawie szczegółowych przepisów regulujących wykonywanie kompe- tencji śledczej, OJ. 1995, L 113, s. 2. 36 OJ. 1997, L 49, s. 1. PROKURATOR 3(27)/2006 111 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. dania petycji, włączając w to grono także osoby fizyczne i prawne, niemają- ce miejsca zamieszkania ani siedziby statutowej na terytorium Unii Europej- skiej. Petycje takie są rejestrowane oddzielnie i traktowane w inny spo- sób37. Artykuł 194 TWE ustanawia ponadto możliwość składania petycji indywidualnie lub grupowo38. Przedmiot petycji musi leżeć w zakresie dzia- łalności Wspólnoty oraz dotyczyć skarżącego w sposób bezpośredni. Napły- wające do Parlamentu petycje są rejestrowane, o ile spełniają wymogi for- malne, to znaczy wskazują nazwisko, zawód, przynależność państwową i adres zamieszkania skarżącego. Następnie są przekazywane przez prze- wodniczącego Parlamentu komisji petycji. Tam następuje ich wstępna oce- na i odpowiedz na pytanie, czy ich przedmiot leży w zakresie działalności Wspólnoty. Pozytywna odpowiedz pozwala uznać petycję za dopuszczalną, umożliwiając dalsze procedowanie. W następnym etapie komisja bada pe- tycje pod względem merytorycznym i może organizować przesłuchania lub wizje lokalne, żądać przedstawienia odpowiednich dokumentów. Dokonawszy określonych ustaleń komisja może złożyć wniosek o przyję- cie przez Parlament rezolucji w danej sprawie. Ponadto może złożyć wnio- sek do przewodniczącego Parlamentu o przekazanie jej opinii Komisji Eu- ropejskiej lub Radzie UE. Instytucje te są zobowiązane w sześciomiesięcz- nym terminie poinformować Parlament o podjętych środkach. Przewodniczący informuje z kolei o przebiegu sprawy skarżącego39. Rzecznik Praw Obywatelskich Traktatem z Maastricht powołano, zapewniającego kontrolę przestrze- gania prawa Wspólnot Europejskich na poziomie wspólnotowym, Rzeczni- ka Praw Obywatelskich. Jego pozycję i kompetencje reguluje art.195 TWE40 oraz decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie regulacji i ogól- nych warunków wykonywania obowiązków Rzecznika41. Jest to organ cał- kowicie niezależny, przyjmujący skargi na wadliwe administrowanie instytu- 37 Komisja petycji co miesiąc otrzymuje zestawienie tych petycji z określeniem ich przedmiotu i wybiera te, które jej zdaniem są ważne i powinny być rozważone. 38 Przykładowo wśród petycji zbadanych przez komisję w 1998 r. dwie podpisane były przez 30 tys. osób dotyczyły budowy TGV we Włoszech oraz genetycznych mani- pulacji żywnością. 39 Patrz: Wspólnotowa Kontrola Pozasądowa;[w] J. Kamiński i M. Poboży, Prawo Wspólnotowe, Warszawa 2004, s. 158-161. 40 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), Dokumenty europej- skie, t. IV, Lublin 2003, s. 251. 41 OJ. 1994, L 113, s. 15. 112 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. cji i organów wspólnotowych, w tym także Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, z wyjątkiem ich działalności orzeczniczej. Tu orga- ny sądowe są niezależne i wolne od jakichkolwiek wpływów i nacisków. Kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich nie obejmują także kontroli instytucji krajowych42. Uprawnionymi do zwracania się ze skargą są obywatele Unii Europej- skiej, a także osoby fizyczne i prawne, mające miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową na terenie państw członkowskich. Skarga może być skie- rowana bezpośrednio do Rzecznika lub za pośrednictwem członka Parla- mentu Europejskiego43. Analiza przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. odnoszących się do relacji między prawem międzynarodowym a prawem krajowym oraz prawem wspólnotowym prowadzi do ogólnej konstatacji, że polska ustawa zasadnicza opowiada się za otwartością krajowego porządku prawnego wobec prawa międzynarodowego. Konstytucja konsekwentnie rozbudowa- ła normy kolizyjne w taki sposób, aby zapewnić realne stosowanie prawnie wiążących norm prawa międzynarodowego oraz umożliwiając bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego. Konstytucyjna regulacja określająca status norm prawa międzynarodowego w prawie krajowym, zwłaszcza od- działywanie w wewnętrznym porządku prawnym ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz prawa wspólnotowego zasługuje na pozytywną ocenę. Przedstawione opracowanie w zakresie wzajemnego oddziaływania prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego, prawa krajowego, są- dowej i pozasądowej kontroli prawa wspólnotowego, instytucji Unii Euro- pejskiej, zakresu jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, kompetencji Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rzecznika Praw Obywatelskich w moim przekonaniu jest bardzo istotne 42 Pierwszy urzędujący Rzecznik Praw Obywatelskich Jacob Soderman, który stworzył ten urząd dokonał wykładni pojęcia. wadliwe administrowanie , a w szcze- gólności zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania przez instytucje i organy wspólno- towe praw podstawowych. Za złe zarządzanie uznał nieprawidłowości proceduralne, zaniedbania w pracy administracyjnej, krzywdzące postępowanie dyskryminację, nie- kompetencję, nadużycie władzy, nieuzasadnioną przewlekłość postępowania oraz od- mowę udzielenia informacji, European Ombudsman. Annual Report 1995, Luxembo- urg 1996, s. 17-18. 43 Tryb i przekazywanie skarg za pośrednictwem parlamentarzysty jest efektem usytuowania tej instytucji jako pomocniczej wobec Parlamentu. E. Poplawska, Instytucja Ombudsmana europejskiego, Studia Europejskie 1997, nr 4, s. 37. PROKURATOR 3(27)/2006 113 Prawo międzynarodowe, prawo wspólnotowe, prawo krajowe wzajemny stosunek oddziaływania. w rozumieniu pojawiających się w życiu codziennym jak i w praktyce praw- niczej problemów i może przyczynić się do zrozumienia istoty prawa wspól- notowego. Krzysztof Kijowski Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jaworznie doktorant Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach 114