Rozdział V

PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO


1. APARAT ADMINISTRACYJNY
Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego
aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim
organy administracji rządowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz,
w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji
publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W
tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje
społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub
innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy
przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W tym też
zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonują administrację publiczną,
możemy je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Przez aparat
administracyjny rozumiemy bowiem wszystkie jednostki wykonujące funkcje
administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe,
samorządowe, czy też nie.
Jak widzimy, aparat administracyjny tworzą jednostki o różnym charak-
terze. Zadania administracji publicznej są na ogół rozłożone na różne jed-
nostki organizacyjne. Potrzeba podziału wynika z wielu przyczyn, z których
wymienimy najważniejsze.
Przyczyny funkcjonalne - do wykonywania administracji w różnych
dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administro-
wanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami
obronności kraju zaś - wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w
sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania
niż w sprawach obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne
organy do spraw zdrowia i do spraw obronności kraju. To samo odnosi się do
innych dziedzin.
Przyczyny terytorialne - różne zadania mogą być wykonywane dla różnego
obszaru. Decyzje o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych, aby były
prawidłowe, powinny zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy
administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce
przyszłej budowy i nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie
autostrady czy nowej linii kolejowej muszą zapadać na znacznie wyższym
szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej kompetencji
obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać.
Przyczyny organizacyjne - w zależności od zadań organu administrującego
różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami.
Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej,
powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społeczności, aby
w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ
zajmujący się kontrolą powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych
organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma być efektywna. Przy tym pewne
dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju
(np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu,
jeżeli nie całkowicie, pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane
sprawy gospodarki komunalnej).
Przyczyny finansowe - każde państwo dąży do minimalizacji kosztów
utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego też stosuje się posunięcia
koncentrujące kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a cza-
sami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom niepaństwowym, np.
spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.
Wymienione, a także i inne przyczyny powodują, że aparat admini-
stracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę organów i innych pod-
miotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np.
sądów. Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele
problemów teoretycznych i praktycznych, którym poświęcony jest niniejszy
rozdział. Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się
często mianem podmiotów działalności administracyjnej czy podmiotów ad-
ministracji. Ponieważ w grupie tej dominują jednak organy administracji
publicznej, z pewnym uproszczeniem w dalszym ciągu będziemy posługiwać się
pojęciem "organu administracji" dla oznaczenia każdego podmiotu ad-
ministracji.


2. NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO
Pojęcia wymienione w powyższym tytule dotyczą stosunków wewnątrz aparatu
administracyjnego, a niekiedy także stosunków między tym aparatem a innymi
podmiotami. Pojęcia te, choć często używane w tekstach aktów prawnych, są
zaczerpnięte z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu. Tam też
należy szukać ich wyjaśnienia. Są to jednak pojęcia mało precyzyjne,
ustawodawca używa ich w odmiennych znaczeniach w różnych aktach
normatywnych. Z reguły ustawodawca nie ogranicza się jednak do określenia,
że dany organ kontroluje, nadzoruje, kieruje czy koordynuje. Przepisy
wskazują jednocześnie, jakie czynności organ może podejmować w ramach
sprawowanej kontroli czy nadzoru bądź kierownictwa. Na podstawie analizy
tych przepisów można w przybliżeniu ustalić znaczenie omawianych terminów.
Pojęcie kontroli jest używane dla określenia funkcji organu polegającej
wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych moż-
liwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie
im nakazów czy poleceń. Organ wyposażony w prawo kontroli ma zazwyczaj
prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach
wyjątkowych, w celu uniknięcia strat - prawo wydawania poleceń (zwanych
często zarządzeniami doraźnymi) natychmiastowego usunięcia nie-
prawidłowości. Zasadniczo jednak organ kontrolujący przedstawia tylko wy-
niki kontroli wraz z wypływającymi z tego wnioskami. Zamiast terminu
"kontrola" przepisy używają czasami pojęcia "lustracja", "wizytacja" czy
"rewizja".
Natomiast termin nadzór jest używany najczęściej dla określenia
sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania
na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyrę-
czać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle,
co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy
instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany
dla oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem, że
nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie
zawsze zawierają prawidłową terminologię, określając np. uprawnienia kon-
trolne mianem nadzoru.
Samo stwierdzenie w ustawie, że określony organ administracji nadzoruje
inne podmioty lub "nadzoruje przestrzeganie reguł...", nie daje jeszcze
organowi nadzorującemu żadnych uprawnień do władczego oddziaływania na
jednostki nadzorowane, np. poprzez wydawanie im poleceń określonego po-
stępowania. Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki
nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one
miano środków nadzoru.
Uprawnienia organu nadzorującego dzieli się zwykle na środki oddziały-
wania merytorycznego [będą to np. uprawnienia do zawieszania lub uchylania
rozstrzygnięć (uchwał, zarządzeń) jednostek nadzorowanych] i środki nadzoru
personalnego (np. prawo do zawieszania w czynnościach członków kierownictwa
nadzorowanej jednostki). Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie
środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru,
sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa, może tylko próbować
wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, starając się
zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości w działaniu jednostki
nadzorowanej.
Termin koordynacja bywa używany dla określenia uprawnień wykonywanych
przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu
bezpośrednio organizacyjnie i służbowo podporządkowane. Są to jednostki
bądź podległe innym organom, bądź ze swego założenia działające samo-
dzielnie. Organ koordynujący ma jednak możliwość oddziaływania na insty-
tucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmoni-
zowania działalności tych jednostek.
Najszersze uprawnienia kryją się w funkcji kierownictwa. Organ
kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na
postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo
zakazuje.
W zależności od tego, czy stosunki między organami są oparte na kierow-
nictwie, koordynacji, nadzorze lub kontroli, różnie kształtuje się ich
odpowiedzialność. Jeżeli dany organ jest wyłącznie organem kontrolującym,
nie odpowiada on za pracę jednostek kontrolowanych, a wyłącznie za prawid-
łowość czynności kontrolnych. Organ koordynujący odpowiada za efekty
działalności koordynacyjnej, natomiast jego odpowiedzialność za działalność
jednostek koordynowanych ogranicza się do zakresu, w jakim może on wiążąco
wpływać na tę działalność. W przypadku organu kierowniczego ponosi on pełną
odpowiedzialność za postępowanie organów lub instytucji kierowanych.
Natomiast organ nadzorujący ponosi również odpowiedzialność za postępowanie
organów nadzorowanych - ale tylko w zakresie spraw, które nadzoruje. Wynika
to z faktu, że dopuszczalny zakres oddziaływania wzajemnie determinuje
zakres odpowiedzialności organu oddziałującego. Niemożliwe jest bowiem
ponoszenie odpowiedzialności za postępowanie jednostki, na które nie ma się
możliwości wpływania.
Oczywiście, omawiane funkcje nie wykluczają się wzajemnie. Z organiza-
cyjnego punktu widzenia kierownictwo obejmuje nadzór, kontrolę i koor-
dynację działań jednostek kierowanych. Podobnie organ sprawujący nadzór
musi być wyposażony w uprawnienia do kontroli postępowania jednostek
nadzorowanych.
Z reguły przepisy określają, jakimi środkami oddziaływania (kompeten-
cjami) dysponuje organ kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący. Przepisy
określają też cele sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji. Organ
kontrolujący, nadzorujący czy koordynujący może stosować tylko te środki
oddziaływania, jakie przyznały mu przepisy, i tylko w celach określonych
przez te przepisy. Organ nie może sobie uzurpować dysponowania środkami
oddziaływania, które nie są mu przyznane, nawet jeżeli byłyby one
łagodniejsze, a bardziej skuteczne. Nie jest tu dopuszczalne rozumowanie,
że jeżeli przepisy przyznają środek ostrzejszy, to można zastosować i
łagodniejszy.
Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przepisy postanawiają, że jeden z
organów "koordynuje" lub "nadzoruje" inną jednostkę bez określenia jednak,
jakie środki temu organowi przysługują. W takich przypadkach może on
stosować tylko środki niewładcze. Jednostka nadzorowana czy koordynowana
powinna jednak powstrzymać się od działań, które uniemożliwiałyby temu
organowi wykonanie nakazu ustawowego. Przez działanie rozumiemy tu także
bezczynność, np. niedostarczenie żądanych materiałów niezbędnych do
koordynacji.


3. DECENTRALIZACJA I CENTRALIZACJA ADMINISTRACJI
Pojęcie decentralizacji i będące jego przeciwstawieniem pojęcie
centralizacji dotyczą struktury aparatu -administracyjnego, a konkretnie
stosunków między organami wyższego i niższego stopnia, np. stosunków między
Prezesem Rady Ministrów a wojewodami. Odnoszą się one do wieloszczeblowej
struktury aparatu administracyjnego. Taka organizacja aparatu administra-
cyjnego jest regułą we współczesnych państwach.
Przez decentralizację rozumie się sposób organizacji aparatu admini-
stracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie pod-
porządkowane organom wyższego stopnia.
Hierarchiczne podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od
organu wyższego, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu
niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu
niższego. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak
samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistyczne systemy
organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność
organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie
personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w
drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na
szczeblu lokalnym.
W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może
wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwiania
spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane
przez organ niższy tylko w przypadkach określonych przepisami prawa.
Nadzoruje on działalność organu niższego, lecz nie kieruje nim.
Aby można było mówić o decentralizacji, konieczne jest spełnienie pew-
nych warunków. Zasadnicze warunki wynikają z definicji decentralizacji. Są
to: -wyposażenie organu niższego we własne kompetencje i brak hierarchicz-
nego podporządkowania. Obok tych warunków występują jednak i dalsze. Takim
warunkiem jest faktyczna samodzielność organu niższego stopnia. Musi to być
przede wszystkim samodzielność finansowa. Organ zdecentralizowany musi
posiadać własne źródła dochodów oraz samodzielnie decydować o sposobie
wydatkowania posiadanych środków finansowych. Organ uzależniony od dotacji
organu wyższego stopnia popada w zależność, która właściwie przekreśla sens
decentralizacji. Przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych mogą
być bowiem uzależnione od spełnienia przez organ niższy różnorakich żądań
organów wyższego stopnia. W ten sposób samodzielność organu
zdecentralizowanego może stać się iluzoryczna. Należy tu jednak wskazać
także samodzielność organizacyjną (statutową) oraz jak w wypadku samorządu
terytorialnego - samodzielność gospodarczą (majątkową).
Wyjaśnienia wymaga ,odróżnienie decentralizacji od autonomii. Ta ostat-
nia polega na przyznaniu organom zarządzającym określoną częścią terytorium
państwa kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej w
szerokim zakresie spraw, bez ingerencji władz centralnych państwa. Nato-
miast pojęcie decentralizacji dotyczy nie tyle stanowienia prawa, ile jego
wykonywania. Trzeba jednak zauważyć, że granica między pojęciem decen-
tralizacji a autonomią nie jest wyraźnie wyznaczona, niektórzy za autono-
miczny uważają samorząd, czyli jedną z form decentralizacji. W polskiej
nauce prawa administracyjnego z reguły nie posługujemy się pojęciem auto-
nomii, jest ona obecnie pojęciem prawa konstytucyjnego, używanym przy
omawianiu ustrojów niektórych państw obcych.
Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową.
Decentralizacja terytorialna polega na wyposażeniu organów administracji
zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki
stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie
ich za organy zdecentralizowane. Typowym przykładem decentralizacji
terytorialnej jest samorząd terytorialny.
Natomiast decentralizacja rzeczowa polega na powierzeniu samodzielnym
organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi
rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy czy powierzenie
szeregu zadań z dziedziny nauki Polskiej Akademii Nauk przez ustawę o PAN.
Centralizacja jest przeciwieństwem decentralizacji. Przez centralizację
rozumiemy taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w
którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom
stopnia wyższego. Innymi słowy, centralizacja zakłada brak samodzielności
organów niższego stopnia i ścisłe ich uzależnienie od organów nadrzędnych.
Centralizacja nie musi natomiast oznaczać skupienia kompetencji w organach
centralnych. Większość kompetencji w systemie administracji
scentralizowanej może być rozproszona w organach terenowych, jeżeli jednak
organy te są ściśle podporządkowane organom centralnym, to mamy do
czynienia z centralizacją.
Brak samodzielności organów niższego stopnia wyraża się, z jednej stro-
ny, w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej
pracowników organu niższego w zakresie stosunku pracy; praktycznie wyraża
się to w prawie powoływania i odwoływania kierownika organu niższego przez
organ wyższego stopnia. Z drugiej strony, organ niższego stopnia nie ma
zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć. Organ
wyższego stopnia może wpływać na działalność organu stopnia niższego za
pomocą poleceń, instrukcji, wytycznych i innych tym podobnych aktów
kierowania. O stosunku organu wyższego do niższego w ramach administracji
scentralizowanej przepisy mówią czasami, że "kieruje on pracą organów
podporządkowanych"; często przepisy nie zawierają tak wyraźnego odbicia
centralizacji, jednak z ich całokształtu wynika daleko idąca zależność
organów niższych od wyższych.
W ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska sku-
piania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach
nielicznej grupy organów nazywamy koncentracją. Natomiast rozproszenie
kompetencji na większą liczbę organów określa się mianem dekoncentracji.
Między pojęciem dekoncentracji a pojęciem decentralizacji zachodzi za-
sadnicza różnica. Pojęcie dekoncentracji dotyczy tylko kwestii skupienia
bądź rozproszenia kompetencji, niezależnie od tego, czy organy niższego
stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzędnych.
Natomiast pojęcie decentralizacji, jak już była mowa, dotyczy nie tyle
kwestii rozmieszczenia kompetencji, co stosunków między organami niższego i
wyższego stopnia.
Rozkładanie kompetencji organu centralnego na organy terenowe oznacza,
że zachodzi proces dekoncentracji. Może on przerodzić się w proces
decentralizacji, jeżeli organy niższego stopnia będą posiadały taki stopień
niezależności od organów wyższego stopnia, który pozwala na stwierdzenie,
że mamy do czynienia z administracją zdecentralizowaną. W administracji
zdecentralizowanej praktycznie zawsze organy terenowe posiadają własne
kompetencje, stąd też decentralizacja administracji niejako zakłada jej
zdekoncentrowanie.
Wyróżnia się dwa rodzaje dekoncentracji: rzeczową i terytorialną. Przez
dekoncentrację rzeczową rozumie się rozkładanie kompetencji jednego organu
na kilka organów tego samego szczebla. Natomiast dekoncentracja terytorial-
na polega na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe
mu organy terenowe.


4. SAMORZĄD
Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa
administracyjnego. Jak to już wcześniej podnosiliśmy, samorząd jest jedną z
form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie formą najważniej-
szą, tak że w niektórych systemach prawnych pojęcia decentralizacji i samo-
rządu traktowane są jako synonimy.
Samorząd w ujęciu tradycyjnym. Spośród wielu definicji samorządu naj-
szerzej akceptowana wydaje się być następująca: samorząd jest administracją
sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne (korporacje).
Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że
przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym
organom administracji rządowej, lecz społecznościom lokalnym wyposażonym w
osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków
publicznoprawnych. Członkostwo takich grup (gminy, powiatu, regionu;
samorządu radców prawnych lub samorządu adwokackiego itp.) z zasady jest
przymusowe i często następuje niejako automatycznie, z chwilą zamieszkania
na pewnym terenie lub nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu.
Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym, że grupa posiada
kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompetencje
wynikają z przepisów Konstytucji i ustaw dotyczących organizacji samorządu
(terytorialnego lub zawodowego). Kompetencje te grupa realizuje przede
wszystkim wobec swoich członków, może je też wykonywać w stosunku do innych
osób, np. osób przebywających przejazdem na terenie gminy.
Niektórzy autorzy twierdzą, że kompetencje samorządu, zwłaszcza tery-
torialnego, dotyczą sfery administracji państwowej. Większość autorów prze-
ciwstawia jednak samorząd państwu, uważając samorząd za odrębny podmiot
władztwa, i określa działania samorządu mianem administracji publicznej. W
tym ujęciu, w pojęciu administracji publicznej mieści się zarówno
administracja wykonywana przez państwo i jego organy (administracja rzą-
dowa), jak i administracja wykonywana przez samorząd (administracja sa-
morządowa).
To przeciwstawienie samorządu państwu w niektórych systemach prawnych
idzie bardzo daleko. Mówi się, że samorząd stanowi odrębną władzę
municypalną (pouvoir municipal), że jest to czwarta władza w państwie, obok
władzy ustawodawczej, wykonawczej (administracyjnej) i sądowniczej.
Przeciwstawianie samorządu państwu nie oznacza jednak zupełnej
niezależności samorządu od państwa. Przeciwnie, samorząd działa pod roz-
budowanym nadzorem organów państwa. Przeciwstawienie to, łącznie z faktem
posiadania przez podmioty samorządowe osobowości prawnej, pozwala jednak na
proceduralne zabezpieczenie przestrzegania prawa w stosunkach samorządu z
organami państwa. Po pierwsze, samorząd może zaskarżać do Sądu
Administracyjnego dotyczące go decyzje organów państwa, tak jak mogą to
czynić obywatele. Co więcej, w stosunkach cywilnoprawnych z państwem
dopuszczalna jest droga sądowa. Nie byłoby to możliwe, gdyby samorząd nie
miał osobowości prawnej i był traktowany jako organ państwa. Tak więc to
rozwiązanie przynosi niewątpliwie korzyści. Z drugiej strony, nadzór
organów państwa gwarantuje przestrzeganie prawa przez samorząd oraz
promocję interesów ogólnopaństwowych w stosunku do lokalnych (grupowych -
zawodowych).
Można wyróżnić wiele rodzajów tak rozumianego samorządu. Generalnie
samorząd dzieli się na terytorialny (zwany czasami powszechnym lub komu-
nalnym) i specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wymienić przy-
kładowo samorząd zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy. We
wszystkich wymienionych przypadkach samorządu specjalnego wykonywanie
administracji powierzone jest na ogół przymusowym zrzeszeniom osób
trudniących się pewnym zawodem lub prowadzących określony rodzaj dzia-
łalności gospodarczej.
W przedstawionym znaczeniu samorząd specjalny w Polsce istnieje w
ograniczonym stopniu jako samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy
pewnych grup zawodowych, jak np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy.
Inną formą samorządu gospodarczego są izby rolnicze i izby gospodarcze.
Podobnie jak organizacje samorządu rzemieślniczego, członkostwo izb
gospodarczych jest dobrowolne. Przepisy ustawy o izbach gospodarczych
(Dz.U. z 1989 r. nr 35, poz. 195; zm. Dz.U. z 1992 r. nr 75, poz. 368,
1996 r. nr 43, poz. 189, 1997 r. nr 121, poz. 770), choć określają izby
jako organizacje samorządu gospodarczego, nie przyznają im żadnych
konkretnych uprawnień, lecz tylko przewidują, że Rada Ministrów w drodze
rozporządzenia może powierzyć konkretnej izbie wykonywanie niektórych
zadań zastrzeżonych dla administracji państwowej.
Zarówno izby gospodarcze, jak i organizacje samorządu rzemieślniczego
utraciły większość cech typowych samorządów, stając się bardziej dobrowol-
nymi zrzeszeniami wykonującymi pewne funkcje administracji publicznej.
Natomiast istniejące samorządy zawodowe zachowały wszelkie cechy
właściwe samorządom. Takim najstarszym, działającym niemal nieprzerwanie,
jest samorząd adwokacki. Organy adwokatury mają szerokie uprawnienia w
zakresie prawa wykonywania zawodu adwokata, a także sposobu jego
wykonywania. Przynależność do samorządu jest dla adwokata obowiązkowa.
Wśród zawodów prawniczych, oprócz samorządu zawodowego adwokatów, występuje
podobnie zorganizowany samorząd radców prawnych i samorząd notarialny.
Wśród innych jeszcze samorządów zawodowych można wymienić: samorząd
lekarski, samorząd lekarzy weterynarii, samorząd pielęgniarek i położnych,
samorząd aptekarski, samorząd rzeczników patentowych, samorząd biegłych
rewidentów oraz samorząd maklerów papierów wartościowych i doradców w
zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi. Byt i uprawnienia tych
samorządów regulują bądź ustawy dotyczące wykonywania danego zawodu, bądź
dotyczące wyłącznie danego samorządu (np. ustawa z 1989 r. o izbach
lekarskich - Dz.U. nr 30, poz. 158 z późn. zm.). Przynależność osób
wykonujących wymienione wyżej zawody do danego rodzaju samorządu zawodowego
jest obowiązkowa. Samorządy często odgrywają istotną rolę w dopuszczaniu
chętnych do wykonywania określonego zawodu. Zawsze samorządy nadzorują
sposób wykonywania danego zawodu, dysponując szeregiem uprawnień władczych,
w tym określonymi uprawnieniami dyscyplinarnymi wykonywanymi przez
samorządowe sądy dyscyplinarne.
Wśród samorządów specjalnych można wymienić samorządy użytkowników
niektórych zakładów użyteczności publicznej, z reguły o bardzo skromnych
uprawnieniach. Można tu wskazać samorząd studencki (działa na podstawie
ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn.
zm.) i samorząd uczniowski (opiera swą działalność na ustawie z 1991 r. o
systemie oświaty - Dz.U. z 1991 r. nr 95, poz. 425 z późn. zm.).
Ewolucja pojęcia samorządu. W okresie powojennym pojęcie samorządu w
Polsce przeszło znaczną ewolucję. Na przełomie lat czterdziestych i pięć-
dziesiątych zlikwidowano samorząd terytorialny, a także większość innych
samorządów, które były reaktywowane po zakończeniu wojny. W pierwszej
połowie lat pięćdziesiątych pojęcia tego nie używano w stosunku do admini-
stracji, jako że uważano, iż pojęcie to jest nierozerwalnie związane z
ustrojem państw kapitalistycznych. Renesans pojęcia samorządu nastąpił po
1956 r. Przy tym szczególnie modne było posługiwanie się tym pojęciem w
początkach lat sześćdziesiątych, w sensie nie tyle prawnym, co politycznym,
dla podkreślenia samodzielności pewnych organizacji, które z samorządem w
sensie tradycyjnym niewiele miały wspólnego. W ten sposób mówiono o
samorządzie spółdzielczym dla określenia organów kierujących spółdzielnią,
mimo że nie wykonywały one żadnych funkcji administracyjnych. Również w
tekstach prawnych zaczęto używać terminu "samorząd" w szerszym znaczeniu
niż to czyniono przedtem. Przykładem może tu być określenie form udziału
załogi w kierowaniu przedsiębiorstwem mianem samorządu robotniczego, a
później samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego.
Zestawienie tradycyjnego rozumienia pojęcia samorządu z samorządem
załogi, mieszkańców itd. wskazuje, że termin "samorząd" był rozumiany tu
już zupełnie inaczej. Ani bowiem załoga przedsiębiorstwa, ani grupa miesz-
kańców zamieszkałych na terenie jednego osiedla czy domu nie tworzyły
żadnej osoby prawnej. Pojęcie samorządu było tu używane dla określenia
współudziału obywateli w wykonywaniu pewnych funkcji o znaczeniu dla danej
społeczności.
To rozmaite rozumienie pojęcia samorządu skłoniło niektórych do po-
szukiwania nowych definicji. Uważa się, że samorząd występuje wówczas, gdy
określona grupa społeczna tria możliwość wyłaniania własnych organów
przedstawicielskich oraz gdy organy wyłonione przez tę grupę wykonują
zadania administracji publicznej. Takie rozumienie pojęcia samorządu jest
znacznie szersze od tradycyjnego rozumienia tego terminu.
Należy zauważyć, że spotykamy również takie pojęcia jak "samorządność"
czy "organizacja samorządna". Te określenia służą zwykle podkreśleniu
samodzielności pewnej instytucji. Natomiast często nie mają one nic
wspólnego z istotą samorządu, jako że instytucje te mogą nie wykonywać
żadnych funkcji ze sfery administracji publicznej i nie wchodzić w skład
aparatu administracyjnego państwa.
Niezależnie od tego, jak pojęcie samorządu, jest użyte, świadczy ono,
że jednostka organizacyjna określona mianem samorządu czy organem samorządu
jest jednostką zdecentralizowaną. Oznacza to w szczególności, że w stosunku
do takiej jednostki czy organu nie może mieć miejsca hierarchiczne
podporządkowanie organowi wyższego stopnia, a tylko nadzór w formach
typowych dla administracji zdecentralizowanej.
Również określenie organizacji czy instytucji mianem samorządnej ozna-
cza, że jest to jednostka samodzielna i wszelkie uprawnienia nadzorcze w
stosunku do niej muszą się opierać na wyraźnym przepisie ustawy. Wykluczone
jest kierowanie taką jednostką przez organy administracji.


5. RODZAJE JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH W SYSTEMIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

A. Organ państwowy i organ administracji państwowej.

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu
spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie
wspólników, walne zgromadzenie, ewentualnie organ kontroli wewnętrznej i
inne organy. Wolę przedsiębiorstwa państwowego wyraża jego dyrektor, rada
pracownicza itd. W imieniu podmiotu, którym jest państwo, działają również
jego organy - organy państwowe. W imieniu gminy jako jednostki samorządu
terytorialnego działają organy gminy (rada gminy, zarząd, wójt).
Organ danej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi
wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich
podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.
Przez kilkadziesiąt lat pojęcie organu administracji państwowej było w
polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania.
Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i
brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był
faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie
państwowym wyodrębniano organy władzy państwowej (były to Sejm, Rada
Państwa i rady narodowe), organy administracji państwowej oraz organy
sądowe. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli pań-
stwowej (Najwyższa Izba Kontroli) i prokuratura. Pozwalało to na jasne
definiowanie organów administracji państwowej - były to praktycznie wszyst-
kie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów
państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 r.
podkreślano, że organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie or-
ganizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji
i posiadanie własnych kompetencji, czyli przyznanych przez ustawę
możliwości władczego działania w imieniu państwa.
Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie po-
sługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o or-
ganach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowa-
niach konstytucyjnych. Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się
także doktryna. Stąd pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów
prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku,
kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono państwo od
gminy, a scentralizowaną administrację rządową przeciwstawiono zdecentrali-
zowanej strukturze władz (zwanych też organami) gminy. Kompetencje dawnych
organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy
organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie w 1992 r. tzw. Małej Konstytucji,
czyli Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym. Mała
Konstytucja posługiwała się zróżnicowaną terminologią i mówiła o organach
administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej, administracji
rządowej itd. Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego,
czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się
terminem "organ administracji państwowej". W doktrynie, podobnie jak w
ustawodawstwie, powstało też pewne zamieszanie terminologiczne i upłynie
zapewne jakiś czas, zanim ukształtuje się jednolita nowa siatka pojęciowa.
Spróbujemy jednak nieco uporządkować ten obraz.
Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu
osoby prawnej (np. gminy, powiatu, województwa). Przez organ rozumie się
wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa (gminy, powiatu,
województwa), która wyposażona jest w uprawnienie wyrażania woli tego
podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu
prawa opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielo-
nym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli danego
podmiotu prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu.
Stąd też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem. Jest
nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia (kompetencje)
do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się
zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działającego nie
jako podmiot prawa prywatnego, lecz jako podmiot prawa publicznego.
Organem państwa będzie każda jednostka organizacyjna państwa mająca
uprawnienie do wyrażania woli tego państwa, czego wyrazem jest przyznanie
danej jednostce administracyjnej określonych kompetencji.
Organem administracji państwowej (rządowej będzie organ państwa zaj-
mujący się bezpośrednim wykonaniem funkcji administracyjnej państwa. Będzie
to więc organ zajmujący się wykonywaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy
wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcję administracyjną państwa można
łatwo wyodrębnić drogą eliminacji. Jest to bowiem to, co pozostanie z
całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i
sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości).
Organy administracji państwowej (rządowej) można też ujmować od strony
podmiotowej - są to te organy państwowe, które należą do sfery
oddziaływania władzy wykonawczej, a więc wszystkie organy, jakie pozostaną
po odjęciu organów ustawodawczych i sądów. Termin "organ administracji
państwowej" czy też "organ administracji rządowej" może być przeciwstawiany
terminom "organ gminy", "organ powiatu", "organ samorządu terytorialnego"
dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej (rządowej) od
samorządu terytorialnego.
Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów admini-
stracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy
wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 r. używają
terminu "organ administracji państwowej" dla określenia zarówno organów
administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks
postępowania administracyjnego, nowelizowany ustawą z 29 grudnia 1998 r. o
zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa,
wprowadza pojęcie organu administracji publicznej. Z nowego zapisu wynika,
że: "Ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa
o "...organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów,
centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we
własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej lub
niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy
państwowe lub inne podmioty - gdy są one powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwienia indywidualnych spraw w drodze decyzji
administracyjnych".
Zawarta w k.p.a. bardzo szeroka definicja organu administracji publicz-
nej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Powinna ona być
traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli
wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji pub-
licznej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.


B. Organy administracji(organy administrujące, organy administracji
publicznej).

Jak stwierdziliśmy, wprowadzenie samorządu terytorialnego spowodowało
zachwianie jednoznaczności pojęcia organu administracji państwowej. Dla
większości autorów organ administracji państwowej jest to organ
administracji rządowej, dla niektórych zaś, ale także i według k.p.a.,
pojęcie to obejmuje także organy samorządu terytorialnego, zwłaszcza w
kontekście tzw. państwowej teorii samorządu.
Aby uniknąć trudności terminologicznych, część autorów zaczęła posługi-
wać się pojęciem organu administrującego lub mówić o organie administracji
publicznej dla określenia nie tylko organów administracji rządowej i orga-
nów samorządu terytorialnego, lecz także wszelkich podmiotów wyposażonych
przez ustawy w kompetencje w zakresie administracji, co potwierdzono
ostatecznie w trakcie ostatniej nowelizacji k.p.a. ustawą z 29 grudnia 1998
r. (Dz.U. nr 162, poz. 1126 - art. 2).
Takie ujęcie jest odejściem od opierania definicji organu na cechach
podmiotu wykonującego władztwo administracyjne i przejściem na kryterium
funkcjonalne. Organem administrującym czy organem administracji publicznej
staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu
prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury
państwa, czy też podmiotu innego niż państwo (gminy, powiatu albo
organizacji społecznej).
Z drugiej strony trzeba jednak zauważyć, że każdy podmiot wyposażony w
kompetencje w zakresie prawa administracyjnego musi je uzyskać od państwa,
nie ma żadnego innego źródła kompetencji w sferze prawa administracyjnego
niż ustawy wydawane przez organy ustawodawcze państwa. Stąd przymiotnik
"państwowy" może oznaczać równie dobrze "stanowiący część państwa" lub
"wykonujący uprawnienia przyznane przez państwo".
Można przypuszczać, że ten pewien zamęt terminologiczny będzie jeszcze
jakiś czas trwał. Może się zakończyć wprowadzeniem zupełnie nowej ter-
minologii lub powrotem do terminologii starej, np. używania dla oznaczenia
organu administrującego terminu "władza", będącego tłumaczeniem niemiec-
kiego Behórde, lecz jednocześnie odrywającego się od przypisania do jednej
ze struktur organizacyjnych - do państwa, rozumianego jako administracja
rządu, czy samorządu terytorialnego.


C. Rodzaje organów administracji.
Organy administracji mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. W
literaturze i prawodawstwie wyodrębniono wiele klasyfikacji, z których
prezentujemy kilka.
Pierwszy podział obejmuje organy scentralizowane i zdecentralizowane.
Odpowiada mu podział na organy administracji rządowej i organy samorządowe.
Organy samorządowe można podzielić ze względu na rodzaj samorządu.
Wymienia się organy samorządu terytorialnego, obejmujące organy gmin (rada
gminy, zarząd, wójt, burmistrz), organy powiatu (rada powiatu, zarząd
powiatu ze starostą jako przewodniczącym i starosta jako władza samodziel-
na), organy samorządu województwa (sejmik województwa z przewodniczącym i
zarząd województwa z marszałkiem jako przewodniczącym), organy samorządu
zawodowego i samorządu gospodarczego.
Organy administracji rządowej były też nazywane organami administracji
państwowej (którego to terminu w tym momencie wolimy unikać ze względu na
jego wieloznaczność) i obejmują organy podporządkowane Radzie Ministrów.
Pozycje organów administracji rządowej określają odpowiednie ustawy,
uzależniając te organy w zróżnicowany sposób od Rady Ministrów, Prezesa
Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, różnie też regulując sprawę
decydowania o obsadzie personalnej tych organów - najczęściej
przyjmując system mianowania przez inny organ, administracji rządowej.
Na podstawie obowiązującego prawa administrację rządową na obszarze
województwa wykonują:
1 ) wojewoda,
2) działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb,
inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach w
imieniu:
a) wojewody, z ustawowego upoważnienia (np. kurator oświaty, wojewódzki
konserwator zabytków, wojewódzki inspektor handlowy),
b) własnym, jeżeli ustawy tak stanowią (organy Policji w województwie),
3) organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy urzędów celnych,
dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy
okręgowych urzędów miar, dyrektorzy izb skarbowych),
4) organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia,
5) działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb,
inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach
(np. powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy lekarz weterynarii, komendant
powiatowy Policji, powiatowy komendant Państwowej Straży Pożarnej),
6) organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.

Następny podział oparty jest na kryterium stopnia organu i dotyczy
organów administracji rządowej. W ten sposób wyróżnia się organy centralne
i organy terenowe. Organy centralne znajdują się na najwyższym szczeblu w
strukturze administracji. Ich, terytorialny zasięg działania z reguły obej-
muje cały obszar państwa. Czasami bywają od tego wyjątki, kiedy tworzy się
organ centralny dla zarządzania określoną częścią terytorium państwa. Przy-
kładem takiego organu był Minister Ziem Odzyskanych. Takie rozwiązania
stosowane są współcześnie bardzo rzadko. Natomiast organy terenowe zawsze
zarządzają tylko częścią terytorium państwa - jedną z jednostek podziału
administracyjnego - i znajdują się na niższym szczeblu struktury
zarządzania niż organy centralne.
Organy centralne dzielą się na dwie grupy: organy naczelne administracji
i tzw. urzędy centralne. Organami naczelnymi są: Rada Ministrów, Prezes
Rady Ministrów i ministrowie oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Do
tej grupy zalicza się zazwyczaj również komisje i komitety, które z mocy
ustawy sprawują funkcje naczelnych organów administracji. Mianem urzędów
centralnych określa się te organy centralne, które nie są organami
naczelnymi. Organy te podlegają bądź Prezesowi Rady Ministrów, bądź
poszczególnym ministrom. Przykładowo jako urzędy centralne można wymienić
Polski Komitet Normalizacyjny, Prezesa Głównego Urzędu Ceł, Prezesa
Wyższego Urzędu Górniczego.
Terenowe organy administracji dzielą się z kolei - w zależności od
przyjętego kryterium klasyfikacji - na organy administracji rządowej, np.
wojewoda i organy samorządu terytorialnego, np. sejmik województwa i zarząd
województwa, albo w zależności od szczebla podziału terytorialnego na
organy województwa (rządowe i samorządowe), organy powiatu, organy gminy,
albo według innego jeszcze kryterium podziału na organy administracji
zespolonej, np. organy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji
Sanitarnej, Inspekcji Handlowej, Inspekcji Weterynaryjnej, Służby Ochrony
Zabytków, i organy administracji niezespolonej, np. dyrektorzy regionalnych
dyrekcji Lasów Państwowych, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki
wodnej, kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej.
Zagadnienia te zostały szczegółowo zaprezentowane w innym miejscu
podręcznika. Powyżej podaliśmy jedynie bardzo uproszczoną klasyfikację,
służącą raczej zasygnalizowaniu problemu, aniżeli jego starannej analizie.
Kolejny podział organów wyróżnia organy decydujące i pomocnicze.
Zdecydowana większość organów administracji to organy decydujące, czyli
takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw
w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Obok tych organów występuje
jednak niewielka grupa organów nie posiadających takich kompetencji, a
tylko prawo badania spraw i wyrażania opinii. Takie organy zwane są
organami doradczymi lub pomocniczymi. Od organów pomocniczych należy
odróżnić różnego rodzaju pozaustawowe gremia doradcze, którym przepisy
prawa nie przyznają żadnych kompetencji, a co za tym idzie, które w ogóle
nie są organami administracji.
Z punktu widzenia składu organów wyróżnia się organy jednoosobowe i
kolegialne. Przykładem organu jednoosobowego może być wojewoda, starosta,
Prezes Rady Ministrów, organu kolegialnego - Rada Ministrów, zarząd gminy,
samorządowe kolegium odwoławcze, Rada do Spraw Uchodźców itp. Organy
określane terminem takim jak urząd (np. Urząd Dozoru Technicznego) czy
podobnym nie są organami kolegialnymi. Przepisy szczegółowe powierzają
bowiem kompetencje działającemu w ramach urzędu organowi jednoosobowemu
(dyrektorowi, prezesowi), a nie zespołowi osób.
W zależności od sposobu ustalania obsady personalnej organu wyróżnia się
organy wybieralne i organy obsadzane w drodze nominacji. Mianowanie odbywa
się z reguły przez organ wyższego stopnia. Mianowanie czyni organ w_
znacznym stopniu niezależnym od wpływów lokalnych i bardzo uzależnionym od
organu nadrzędnego. Obsadzanie organów administracji w drodze nominacji
jest jedną z cech administracji scentralizowanej.


D. Kolegialność i jednoosobowość.
Jak wspomnieliśmy, organy administracji mogą być jednoosobowe i kole-
gialne. Każdy z tych systemów ma swoje wady i zalety. Zaletą organów
kolegialnych jest możliwość skupienia w jednym organie osób reprezentują-
cych różne interesy i różny zasób wiedzy. W większym stopniu zapewnia też
taki organ w powszechnym odczuciu obiektywność rozstrzygnięcia. Wadą
organów kolegialnych jest stosunkowa powolność działania, trudność okreś-
lenia odpowiedzialności za podjęte decyzje, szczególnie gdy podejmowano je
w drodze tajnego głosowania, większe koszty utrzymywania organu, niemoż-
liwość podejmowania większej liczby decyzji.
Jeśli chodzi o organy jednoosobowe, to niewątpliwymi ich zaletami są:
duża operatywność, wyrażająca się w możliwości bieżącego, szybkiego podej-
mowania wielu decyzji, wyraźnie określona odpowiedzialność za prawidłowość
podejmowania decyzji, stosunkowo niskie koszty utrzymania organu. Natomiast
organ jednoosobowy nie może mieć tych zalet, jakie właściwe są organom
kolegialnym. Jak widać, wady i zalety każdego z wymienionych organów
predysponują go do innego rodzaju działalności. Dla celów podejmowania
skomplikowanych strategicznych decyzji, wytyczania kierunku działania
właściwsze wydają się być organy kolegialne. Nawet jeżeli takie zadania
stoją przed organami jednoosobowymi, szukają one wówczas oparcia w ciałach
kolegialnych, powołując ad hoc różnego rodzaju zespoły doradcze bądź
korzystając z rad istniejących już zespołów. Dobitnie świadczy to o
predyspozycji organów kolegialnych do podejmowania rozstrzygnięć o za-
sadniczym znaczeniu, opracowywania założeń polityki administracyjnej itd.
Natomiast organy jednoosobowe predysponowane są do bieżącego ope-
ratywnego zarządzania. Stąd też na najniższym szczeblu administracji tworzy
się z reguły organy jednoosobowe. W tych organach skupia się dominująca
część decyzji administracyjnych.
Trzeba zauważyć, że w różnych okresach dominowały tendencje do pre-
ferowania jednego z wymienionych modeli organów administracji.


E. Zakres działania i właściwość (kompetencja) organu.
Wyżej określiliśmy kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu
państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma
prawo - z reguły jednocześnie obowiązek - działania. Zamiast terminu
"kompetencja" przepisy często posługują się terminem "właściwość", który ma
to samo znaczenie. Z przytoczonej definicji wynika, że pojęcie kompetencji
obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować,
lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych
sprawach podejmować.
Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Zakres działania or-
ganu obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres
działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołują-
cych dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystar-
czającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe.
Określają one bowiem tylko sferę spraw, w których organ powinien
wykorzystywać swoje kompetencje, sferę, nad którą powinien czuwać, zbierać
odpowiednie informacje itd. Natomiast do podjęcia konkretnych działań
władczych konieczny jest, obok przepisu określającego zakres działania,
przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli przepis
kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach
zaliczanych do prawa materialnego (np. w prawie budowlanym, wodnym,
górniczym). Wskazują one, w jakiej formie prawnej organ może działać w
powierzonej mu sprawie.
Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości, czyli kompetencji. Najczęściej
wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o
właściwości instancyjnej, czyli funkcjonalnej.
Właściwość miejscowa, zwana też czasem terytorialną, to określenie,
jaki organ terenowy ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu
widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać
tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego, dla której jest
ustanowiony. Mamy tu przy tym na myśli jednostki zarówno podstawowego
podziału terytorialnego, jak i podziałów terytorialnych specjalnych.
Właściwość rzeczowa to przyznanie organowi administracji prawa do
rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Przykładowo właściwość
rzeczowa dyrektorów okręgowych urzędów miar obejmuje sprawy m.in. tzw.
kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych i oczywiście są to sprawy
zupełnie różne od spraw objętych właściwością np. urzędów probierczych czy
urzędów morskich.
Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję
właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Na przykład do wydania pozwolenia
właściwy jest wójt, lecz do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej
takiego pozwolenia właściwy jest wojewoda albo samorządowe kolegium
odwoławcze, w zależności od tego, czy decyzja dotyczy sprawy z zakresu
zadań własnych czy zleconych gminie.
Przepisy określające właściwość miejscową i funkcjonalną organów ad-
ministracji zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Odbiega-
jące od nich przepisy szczególne spotyka się obecnie bardzo często w innych
ustawach. Natomiast właściwość rzeczową określają przepisy zawarte w usta-
wach prawa materialnego, ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących
organizacji organów administracji.
Zasadą generalną, powszechnie przyjętą, jest obowiązek przestrzegania z
urzędu przez wszystkie organy administracji swojej właściwości. Zasada ta
jest sformułowana w art. 19 k.p.a., który stanowi, że "organy administracji
publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i
miejscowej". Przepis ten nie wspomina o właściwości funkcjonalnej.
Jeżeli organ administracji przekroczy zakres swojej właściwości, np.
poprzez wydanie decyzji w sprawie należącej do innego organu, to takie
działanie organu administracji dotknięte jest wadą nieważności. Mówi o tym
wyraźnie art. 156 ż 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej stwierdza
nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o
właściwości [...]".
Może się zdarzyć, że niedoskonałość przepisów kompetencyjnych powoduje,
iż w jednej sprawie dwa organy uznają się za kompetentne lub stwierdzą, że
nie są kompetentne, mimo że jeden z nich powinien sprawę rozstrzygnąć. Mamy
wówczas do czynienia z tzw. sporem o właściwość. Może to być spór
pozytywny, kiedy kilka organów uznaje się za właściwe do rozstrzygnięcia
sprawy, lub negatywny, kiedy żaden z nich nie uważa się za właściwy. Tryb
rozstrzygania sporów o właściwość reguluje k.p.a.
Generalną zasadą prawa administracyjnego jest niedopuszczalność prze-
noszenia kompetencji między organami administracji. Od tej zasady istnieją
pewne ustawowe wyjątki (omawiamy je niżej), które nie podważają jednak
zasady generalnej. Tak więc organ administracji bez wyraźnej podstawy
prawnej nie może swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie może też
zabrać mu kompetencji, jeżeli nawet jest to organ hierarchicznie pod-
porządkowany. Również strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić
właściwości organu, umawiając się np., że spory z danej sprawy
administracyjnej rozstrzygnie inny organ niż ten, który według prawa jest
właściwy. Ponieważ, jak wspomnieliśmy, czynności dokonane przez organ
niewłaściwy są dotknięte wadą nieważności, dotyczyć to będzie również
czynności w drodze delegacji czy przejęcia kompetencji, o ile przeniesienie
kompetencji nie miało wyraźnej podstawy prawnej.
Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze
wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwu postaci:
przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. Kolejno
omówimy obydwa przypadki.
Przeniesienie kompetencji oznacza, że kompetencje do załatwienia pewnego
rodzaju spraw lub pewnej sprawy zostały przeniesione na inny organ. Wiąże
się z tym utrata kompetencji przez organ, który do tej pory był właściwy.
Przeniesienie kompetencji może mieć różną postać. Może to być tzw.
delegacja, kiedy organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu
część swoich kompetencji. Delegacja kompetencji nie jest równoznaczna z
prawem do subdelegacji. Organ, który otrzymał kompetencje, musi je
wykonywać samodzielnie, nie może ich delegować dalej, chyba że upoważnia go
do tego przepis szczególny. Innym sposobem przeniesienia kompetencji jest
ich dewolucja, czyli przejęcie kompetencji organu niższego przez organ
wyższy.
Sam fakt podległości organu niższego organowi wyższemu, nawet w struk-
turze wysoce scentralizowanej, nie upoważnia organu wyższego do przej-
mowania kompetencji organu niższego. Organ wyższy wykorzystując swoją
nadrzędność może nakazać niższemu określone załatwienie sprawy, nie może
jednak jej przejąć do własnego rozpoznania. Decyzja w sprawie przejętej bez
wyraźnej podstawy ustawowej będzie tak samo nieważna, jak każda inna
decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawo kierowania
pracą organów niższych nie jest równoznaczne z prawem do przejmowania ich
kompetencji.
Możliwe są też zmiany kompetencji w indywidualnych sprawach będących
przedmiotem postępowania administracyjnego. W przypadku np. wyłączenia
organu administracji od załatwienia danej sprawy administracyjnej (art. 25
k.p.a.) sprawę tę winien rozstrzygnąć bądź organ wyższego stopnia
(dewolucja kompetencji), bądź Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć do
załatwienia sprawy inny podległy sobie organ (delegacja kompetencji - art.
26 ż 2 k.p.a.). W tym ostatnim przypadku organ wyznaczony staje się
właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, mimo że generalnie nie jest on właściwy
dla takich spraw.
Jak już podkreśliliśmy, każda zmiana czy przeniesienie kompetencji wy-
maga podstawy ustawowej. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady
generalnej nieprzenoszalności kompetencji, dlatego też przepisy upoważ-
niające do przeniesienia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady
ogólnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
Przeniesienie kompetencji powoduje przejście prawa do rozstrzygnięcia
danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego.
Jest to wówczas rozstrzygnięcie organu, który kompetencje przejął.
Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku tzw. upoważnień do
wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ czy jednostka, której
powierzono wykonywanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych
kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego
one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia.
Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i
wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście
dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie
różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony
nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu
organu, do którego kompetencje należą. Organ czy jednostka upoważniona
uczestniczy w wykonywaniu kompetencji organu upoważniającego. W wyniku
upoważnienia uzyskuje ona prawo do dokonywania czynności ze skutkiem
prawnym dla organu upoważniającego.
Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone bądź
pracownikom aparatu pomocniczego tego organu (np. burmistrz upoważnia
pracownika wydziału w urzędzie miasta), bądź innemu organowi administracji
(np. organ gminy X upoważnia organ miasta Y), bądź też innemu podmiotowi
(np. starosta upoważnia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, np.
dyrektora gimnazjum, do załatwiania określonych spraw indywidualnych z
zakresu administracji publicznej). Pierwszy przypadek, czyli upoważnienie
przez organ pracowników swojego aparatu pomocniczego, zasadniczo nie wymaga
szczególnej podstawy prawnej. Wiele jednoosobowych organów administracji
wydaje tak wielką liczbę decyzji i innych aktów, że fizyczną niemożliwością
byłoby dla osoby piastującej funkcję organu nawet podpisanie tych
wszystkich pism. Dlatego od dawna przyjęło się w praktyce, że w ramach
kompetencji ministra działają w wielu sprawach pracownicy ministerstwa, np.
dyrektorzy departamentów podpisując decyzje administracyjne w imieniu i z
upoważnienia ministra. Upoważnienie dla nich do wykonywania kompetencji
ministra zawarte jest bądź w akcie regulującym wewnętrzne funkcjonowanie
ministerstwa (regulaminie), bądź w aktach określających zakres obowiązków
poszczególnych stanowisk, bądź wreszcie w konkretnych poleceniach
przełożonego pracowników, tj. ministra. Upoważnienie do załatwiania spraw,
w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń jest sformułowane
generalnie w art. 268a k.p.a. W drodze takiego upoważnienia nie można
umocować pracownika do wydawania aktów normatywnych ani też do dokonywania
innych czynności, które tradycyjnie są wykonywane osobiście przez osobę
piastującą funkcję organu (np. niektóre kompetencje wobec nadrzędnych
organów), ani do wykonywania kompetencji organów kolegialnych. Praktyka
takich upoważnień coraz częściej jest zarzucana, do czego przyczynia się
orzecznictwo NSA domagające się np. podpisów na decyzji wszystkich członków
organu kolegialnego, którzy brali udział przy wydawaniu decyzji. Stąd
upoważnienia ograniczane są często do grona zastępców.
Inaczej przedstawia się sytuacja upoważnień udzielanych innym organom.
Przykładowo zarząd gminy nie może upoważnić wójta do wydawania decyzji w
sprawach należących do kompetencji zarządu gminy. Jednakże jeden organ
administracji może wyręczyć inny organ administracji w dokonywaniu pewnych
czynności procesowych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego.
Podstawę prawną w tym wypadku stanowi art. 52 k.p.a. Na podstawie tego
przepisu organ prowadzący postępowanie wyjaśniające może upoważnić inny
organ do wezwania osób - przebywających na terenie jego właściwości
miejscowej - w celu udzielenia wyjaśnień lub dokonania innych czynności
procesowych.
Trzeci rodzaj upoważnień to upoważnienia udzielane przez organy gminy
innym podmiotom, a w szczególności organom wykonawczym sołectw, dzielnic i
osiedli lub organom przedsiębiorstw utworzonych przez gminę. Podobny
charakter ma np. wykonywanie przez gminy zadań z zakresu administracji
rządowej na podstawie porozumień z organami tej administracji. Ten rodzaj
upoważnień wymaga wyraźnej podstawy prawnej.
Trzeba zauważyć, że pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony
do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji,
wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada.
Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu
upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego.
Stąd też organ upoważniający nie może rozpatrywać od nich odwołań, lecz
winien to czynić organ nadrzędny nad organem upoważniającym.
Przekroczenie zakresu upoważnienia powoduje nieważność dokonanej
czynności.


F. Zakład administracyjny.
Do zadań administracji publicznej może należeć, między innymi, zaopa-
trywanie ludności w wodę, energię, usuwanie nieczystości, zapewnienie
oświaty, opieki zdrowotnej, utrzymanie dróg i komunikacji, zabezpieczenie
realizacji różnego rodzaju potrzeb kulturalnych, opieki społecznej itd. Do
realizacji tych zadań organy administracji nie są przystosowane, muszą więc
powoływać różnego rodzaju jednostki organizacyjne, które dysponują odpo-
wiednim majątkiem i bazą techniczną, a także odpowiednimi kadrami. Jed-
nostki te, aby móc prawidłowo realizować te zadania, muszą posiadać samo-
dzielne kierownictwo; częściowo są jednak zależne od organów administracji.
Tylko niektóre z nich mogą mieć formę przedsiębiorstw. Nie jest jednak
możliwa realizacja takich zadań, jak zapewnienie oświaty czy opieki
zdrowotnej, przez jednostki mające formę prawną przedsiębiorstwa.
Realizacja takich zadań wymaga pewnego władztwa kierownictwa placówki nad
użytkownikiem (np. kierownictwa szkoły nad uczniem), a także niezależności
wydatków placówki od wysokości jej dochodów, jeżeli takowe osiąga. Cele
placówki są bowiem tak ważne społecznie, że muszą być realizowane na pozio-
mie określonym potrzebami społecznymi, niezależnie od wysokości uzyskiwa-
nych dochodów. Z tych chociażby względów forma przedsiębiorstwa nie jest
właściwa dla takich placówek. Dlatego też nadaje się im prawną postać tzw.
zakładu administracyjnego, zwanego też zakładem użyteczności publicznej
albo zakładem publicznym.
Przez zakład w prawie administracyjnym rozumiemy względnie samodzielną
jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i
osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie
usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym.
Ponadto większość zakładów wyróżnia się dalszymi dwiema cechami
podstawowymi. Po pierwsze, zakład jest z zasady jednostką budżetową.
Oznacza to, że wydatki zakładu pokrywane są z budżetu państwa lub budżetu
lokalnego i tamże są odprowadzane ewentualne wpływy zakładu, przy czym
wysokość nakładów nie jest zależna od uzyskiwanych dochodów lub tylko w
niewielkim stopniu od nich zależy. Z reguły wydatki zakładów znacznie
przekraczają ich ewentualne wpływy.
Zakłady mogą też działać jako tzw. zakłady budżetowe i w tym przypadku
koszty funkcjonowania zakładu są pokrywane z jego dochodów własnych. Ta
forma jest wykorzystywana w przypadkach, gdy usługi mają być świadczone
odpłatnie, przy braku lub ograniczonym wspieraniu dotacjami przez organy
administracji, które powołały zakład.
Terminy "jednostka budżetowa", "zakład budżetowy", podobnie jak
"gospodarstwa pomocnicze", dotyczą sposobu finansowania jednostek orga-
nizacyjnych prowadzących ograniczoną działalność gospodarczą, wydzielanych
przez organy administracji publicznej. Są to terminy prawa budżetowego,
omawianego w ramach wykładu prawa finansowego.
Drugą cechą zakładów, choć nie wszystkich, jest charakter stosunku
łączącego zakład z użytkownikiem korzystającym z jego usług. Jest to bowiem
często stosunek administracyjnoprawny, wiążący się z podporządkowaniem
użytkownika poleceniom kierownika zakładu. Dla odróżnienia, stosunek
łączący użytkownika przedsiębiorstwa z tymże przedsiębiorstwem jest zawsze
stosunkiem cywilnoprawnym.
Sprawą zasadniczą jest rozróżnienie przedsiębiorstw i zakładów. Na pewne
różnice już wskazaliśmy, ale można wymienić dalsze. Przede wszystkim każde
przedsiębiorstwo podlega rejestracji w rejestrach prowadzonych przez sądy.
Jest to cecha na tyle istotna, że ustanawia ona wyraźną cezurę między
przedsiębiorstwami a zakładami, przy zastosowaniu pozytywnego kryterium, że
przedsiębiorstwem jest tylko taka jednostka gospodarcza, która jest jako
przedsiębiorstwo zarejestrowana. A zatem zakładem będzie jednostka, która
nie jest zarejestrowana jako przedsiębiorstwo, ani nie wchodzi w skład
przedsiębiorstwa. Wszystkie przedsiębiorstwa z mocy ustawy posiadają
osobowość prawną, natomiast posiadają ją jedynie nieliczne zakłady (np.
szkoły wyższe). Nie jest ona zakładom niezbędna, ponieważ działają one
przede wszystkim w sferze regulowanej przez prawo administracyjne, a nie
cywilne, jak to ma miejsce w przypadku przedsiębiorstw.
Zasadniczo przedsiębiorstwa są powoływane dla celów produkcyjnych oraz
świadczenia takich usług, które nie mają podstawowego znaczenia dla bytu i
rozwoju społeczno-kulturalnego danej społeczności. Natomiast zakłady
świadczą usługi o szczególnym znaczeniu społecznym. Przykładowo zakładami
są muzea, biblioteki, szkoły, przedszkola, przychodnie lekarskie, szpitale,
a także zakłady karne, zakłady wychowawcze, izby wytrzeźwień itd.
Trzeba jednak zauważyć, że granica między przedsiębiorstwami a zakładami
jest granicą wytyczoną przez indywidualne rozstrzygnięcia co do formy
prawnej danej jednostki organizacyjnej. Są bowiem jednostki, które mogą być
ustanawiane bądź jako przedsiębiorstwa, bądź jako zakłady.
Przykładowo można wskazać ogrody zoologiczne, które mogą mieć różną
postać organizacyjną. Przed laty część teatrów działała jako
przedsiębiorstwa, część zaś jako zakłady.
Termin "zakład" jest ukształtowany przez doktrynę i nie ma wiele
wspólnego z terminem używanym w języku potocznym czy też w języku aktów
normatywnych. Tam pojęcie "zakład" jest używane bądź dla oznaczenia
przedsiębiorstwa, bądź dla jego wyodrębnionej części. Kodeks pracy
posługuje się szerokim terminem "zakład pracy", przez co rozumie on podmiot
zatrudniający pracowników. Wielokrotnie w nazwie przedsiębiorstwa występuje
ten termin, np. Zakłady Naprawy Taboru Kolejowego, choć oczywiście
jednostki te nie są zakładami w rozumieniu prawa administracyjnego.
W naszym systemie prawnym nie ma żadnej ogólnej ustawy, która doty-
czyłaby wszystkich zakładów administracyjnych. Natomiast są liczne ustawy
dotyczące poszczególnych typów zakładów. Przykładowo, szkół i innych
placówek oświatowych dotyczy ustawa z 1991 r. o systemie oświaty (tekst
jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.), cywilnych szkół
wyższych - ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z
późn. zm.), muzeów - ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U, z 1997
r. nr 5, poz. 24), bibliotek - ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach
(Dz.U. nr 85, poz. 539). Mimo tej różnorodności większość zakładów wykazuje
wiele cech wspólnych, którym poświęcamy dalszą część rozważań.
Kierowanie zakładem z reguły powierzone jest organowi jednoosobowemu,
obok którego często występuje organ kolegialny, np. rektor i senat,
dyrektor szkoły i rada pedagogiczna. Organy te nie są organami admini-
stracji państwowej, lecz organami zakładu, działają w jego imieniu. Jednak
w zakresie, w jakim wykonują funkcje administracji publicznej, mają do nich
zastosowanie przepisy regulujące działanie organów państwa, np. kodeks
postępowania administracyjnego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji. Obok tych organów działają czasami organy reprezentujące
użytkowników - np. komitety rodzicielskie w szkołach, organy samorządu
studenckiego w szkołach wyższych. Takie organy nie są samodzielnymi pod-
miotami praw i obowiązków, lecz traktowane są jako organy zakładu.
Jak już wspomniano, stosunek użytkowników zakładów do zakładów w
większości przypadków ma charakter administracyjnoprawny. Nawet jeżeli
użytkownik ma obowiązek płacenia za usługi zakładu, to opłata ma charakter
świadczenia administracyjnego, zbliżonego bardziej do podatków niż do
cywilnoprawnego świadczenia. Cechą tego stosunku administracyjnoprawnego
jest nadrzędność organów zakładu nad użytkownikiem, określana mianem
władztwa zakładowego. Uprawnienia zakładu wobec użytkownika są określone z
reguły ustawowo, szczegółowo zaś unormowane w regulaminach, wydawanych
przez organy zakładu.
Charakter władztwa zakładowego jest dyskusyjny w doktrynie. Część
autorów opowiada się za uznaniem go za rodzaj władztwa państwowego, część
zaś za władztwo wynikające z istoty zakładu. Za tym drugim poglądem
przemawia fakt, że władztwo zakładowe na pierwszy rzut oka jest takie samo
w szkole prywatnej i państwowej. Za naruszenie poleceń organów zakładu
użytkownik może być ukarany karami dyscyplinarnymi, z których najostrzejszą
jest usunięcie z zakładu. Nie ma natomiast na ogół możliwości stosowania
egzekucji administracyjnej w celu wymuszenia posłuszeństwa poleceniu (nie
dotyczy to obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki). Jednak pewne działania
zakładów użyteczności publicznej są traktowane jako akty administracyjne.
Niektóre decyzje organów zakładów mogą być nawet zaskarżone do Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Władztwo zakładowe jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celów za-
kładu. Dla realizacji celów szkoły konieczne jest podporządkowanie uczniów
poleceniom kierownictwa. Jednocześnie jednak cele zakładu określają granice
tego władztwa, poza które organy zakładu nie mogą wykroczyć. Ustawowe
określenie stosunków zakładu z użytkownikiem podaje z reguły, jakie działa-
nia mogą być stosowane wobec użytkownika.
Zagadnieniem budzącym wątpliwości jest pytanie o to, jaki charakter
mają akty organów zakładu kierowane do użytkowników. Jeśli akty te nie
wywołują skutków prawnych poza zakładem, a wydawane są w ramach
istniejącego stosunku między zakładem a użytkownikiem, do ich wydania nie
ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, poza przepisami
dotyczącymi skarg i wniosków. Jako przykłady takich aktów można wskazać
decyzję o promowaniu na wyższy rok studiów, przeniesienie zajęć do innej
sali itd. Natomiast takie akty, jak decyzja o przyjęciu do zakładu,
zwolnienie z niego - jako wywołujące skutki także poza sferą stosunków
zakład-użytkownik - są decyzjami administracyjnymi. Procedura wydawania
niektórych aktów wewnątrzzakładowych jest regulowana specjalnymi przepisami
dotyczącymi m.in. postępowania dyscyplinarnego.


G. Inne jednostki organizacyjne w systemie administracji publicznej.
W ostatnich latach dla realizacji zadań z zakresu administracji
publicznej są powoływane państwowe (czasami z większościowym udziałem
państwa) osoby prawne w postaci korporacji (spółek prawa handlowego) i
fundacji czy częściej państwowych osób prawnych typu fundacyjnego. Zdarzają
się też twory nie mieszczące się w dotychczasowych klasyfikacjach, kiedy to
dla pewnych celów ustawa powołuje nowy rodzaj podmiotu państwowego typu
fundacyjnego.
Spółkami powołanymi z mocy ustawy są: Giełda Papierów Wartościowych w
Warszawie S.A. i Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A., obie powołane
przez ustawę - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i
funduszach powierniczych (Dz.U. z 1994 r. nr 58, poz. 239 z późn. zm.).
Spółki te wykonują zadania określone ustawowo i są spółkami z udziałem
Skarbu Państwa i podmiotów niepaństwowych. KDPW S.A. przechowuje papiery
wartościowe dopuszczone do obrotu publicznego, rejestruje transakcje
papierami, obsługuje realizację zobowiązań emitentów wobec właścicieli
papierów wartościowych, przy czym korzystanie z jego usług jest przymusowe
z mocy ustawy.
Podobnie w drodze ustawy powołano Korporację Ubezpieczeń Kredytów
Eksportowych S.A. (ustawa o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubez-
pieczeniach kontraktów eksportowych - Dz.U. z 1994 r. nr 86, poz. 398). W
odróżnieniu od wskazanych wyżej GPW i KDPW ustawa nie nakłada jednak
obowiązku korzystania z usług tej Korporacji i w daleko mniejszym zakresie
wykonuje ona funkcje administracji publicznej.
Jako państwowe osoby prawne typu fundacyjnego powołano m.in. Agencję
Budowy i Eksploatacji Autostrad, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa, Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wymienione Agencje
można uznać za szczególny typ zakładów administracyjnych, wykonujących
określone zadania administracyjne. Od innych zakładów odróżnia je
niewystępowanie w przypadku tych podmiotów typu fundacyjnego - kręgu
użytkowników, jak to ma miejsce w przypadku szkół czy szpitali, będących
typowymi zakładami.
Należy zauważyć, że niektóre fundacje powołane zostały w związku z po-
trzebami dystrybucji tzw. środków pomocowych. Taką fundacją jest Fundacja
Rozwoju Systemu Finansowego ustanowiona przez Skarb Państwa.
W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały takie spółki,
jak Państwowa Agencja Węgla Kamiennego S.A. i Agencja Rozwoju Przemysłu
S.A., która dysponuje funduszami przeznaczonymi na restrukturyzację w
przemyśle.
Wykorzystywanie form spółki akcyjnej i fundacji dla tworzenia przez
państwo nowych jednostek organizacyjnych ma z punktu widzenia państwa wiele
zalet. Państwo może nimi niemal dowolnie sterować wykorzystując mechanizmy
właścicielskie (np. przez walne zgromadzenie). Jednocześnie nie występują
tu ograniczenia, np. w zakresie wysokości wynagrodzeń, typowe dla
scentralizowanego aparatu państwowego, można też dość dowolnie kształtować
strukturę takiej korporacji, a ta korporacja ma z kolei swobodę w zakresie
kształtowania swojej działalności gospodarczej.


H. Funkcje zlecone administracji publicznej.
Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem admini-
stracji państwowej (rządowej) i samorządowej. W ograniczonym jednak za-
kresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty
nie wchodzące w skład aparatu państwowego, w szczególności organizacje
społeczne i przedsiębiorstwa państwowe. Takie podmioty, w niektórych
przypadkach, wykonują tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji
publicznej, w szerszym zaś stopniu realizują tzw. zadania administracji
publicznej.
Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy
podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają
kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formach takich,
jak czynią to organy administracji. W praktyce oznacza to upoważnienie tych
podmiotów do wydawania aktów normatywnych oraz aktów administracyjnych.
Przykładem wydawania aktów normatywnych było istniejące w przeszłości
ustawowe upoważnienie Centralnej Rady Związków Zawodowych do wydawania
powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny
pracy (bhp). Przykład z dość odległej przeszłości podajemy dlatego, że
obecnie nie są nam znane przypadki nie budzące dyskusji, kiedy to podmioty
niepaństwowe byłyby upoważnione do wydawania powszechnie obowiązujących
przepisów, chyba że za podmiot niepaństwowy uznać samorząd terytorialny.
Jednak wydawanie przepisów prawa miejscowego przez organy samorządu
terytorialnego nie jest funkcją zleconą administracji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako przypadki
wydawania aktów administracyjnych wymieniało się orzekanie o uprawnieniach
kombatanckich przez ZBoWiD (ustawa dotycząca tych kwestii została już
uchylona) i decyzje samorządu adwokackiego o wpisie na listę adwokatów lub
aplikantów adwokackich oraz o skreśleniu z tej listy.
Działania dokonane przez podmiot nie będący organem administracji
traktowane są tak jak działania państwa. Zachowują one moc obowiązującą
niezależnie od bytu samej organizacji czy innego podmiotu, który wydał dany
akt. Nawet jeżeli podmiot, który je wydał, ulegnie likwidacji, akty wydane
w ramach funkcji zleconych zachowują moc obowiązującą. Innymi słowy, są one
traktowane tak samo jak działania organów państwa.
Zlecenie funkcji administracji może mieć miejsce tylko w drodze ustawo-
wej bądź na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy, ponieważ kwestie
kompetencji organów zastrzeżone są dla sfery materii ustawowej.
Zlecanie funkcji może przy tym przybrać postać zlecenia w samej ustawie,
kiedy przewiduje ona określone kompetencje dla podmiotów nie będących
organami administracji (np. dla organizacji społecznych, spółdzielni,
przedsiębiorstw państwowych), bądź też ustawa może zawierać upoważnienie
dla określonych organów administracji do powierzenia części swoich kom-
petencji określonym podmiotom. Ten drugi przypadek miał miejsce w roz-
wiązaniach przyjętych w ustawie o terenowych organach rządowej admini-
stracji ogólnej.
Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących
organami administracji. Możliwe jest więc zlecanie funkcji administracji
publicznej na rzecz organizacji społecznych, spółdzielczych, samorządowych,
przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego, fundacji, zakładów
itd. Przez wiele lat mówiono niemal wyłącznie na temat zlecania funkcji
administracji organizacjom społecznym, co miało raczej podłoże doktrynalne,
ze względu na rolę, jaką miały odegrać organizacje społeczne w przekształ-
ceniach społeczeństwa stosownie do nauki marksistowskiej. Faktycznie pod-
miotowy zakres zlecenia jest znacznie szerszy i obejmuje co najmniej wymie-
nione wyżej podmioty, z tym że najczęstsze są przypadki zlecania funkcji
administracji zakładom użyteczności publicznej i samorządom zawodowym.
Należy zauważyć, że zlecenie funkcji administracji publicznej
organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu
podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal
zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak
organ państwowy.
Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach
funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem
administracji. Innymi słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania
organizacji społecznej są wykonywane w imieniu państwa jako funkcje
zlecone, a które są działaniami własnymi, które organizacja podejmuje tak
jak każda inna. Kilka spraw, w których zachodziła potrzeba takiego rozróż-
nienia, było przedmiotem orzeczeń sądowych, przy czym wszystkie te orze-
czenia dotyczyły funkcji zleconych w zakresie wydawania aktów indywidual-
nych. Problemem tym zajmowała się także doktryna.
Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych,
muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest
powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw.
Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie jak czynią to
organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu
administracyjnego (decyzji administracyjnej).
Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem
administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i
rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferą
powiązania z podmiotem wydającym akt. Akt taki musi bowiem wywoływać skutki
w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich, a nie ograniczone tylko do
stosunków między adresatem a podmiotem, który wydał dany akt. Tak więc
decyzja zarządu stowarzyszenia o przyjęciu nowego członka czy skreśleniu z
listy członków nie jest aktem administracyjnym. Dotyczy ona bowiem tylko
stosunków: członek stowarzyszenia - samo stowarzyszenie. Natomiast gdy
stowarzyszenie posiada prawo przyznawania określonych uprawnień, mających
znaczenie poza stosunkami stowarzyszenie-członek, jest to wykonywanie
funkcji zleconych administracji publicznej. Dlatego też NSA zakwalifikował
przyznawanie uprawnień kombatanckich przez były ZBoWiD jako wykonywanie
funkcji zleconych administracji, a wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie
potraktował jako decyzję administracyjną poddaną kontroli NSA. Podobnie
potraktowano decyzje o wpisie na listę adwokatów podejmowane przez organy
samorządu zawodowego, choć fakt, że występuje tu samorząd zawodowy, a nie
organizacja społeczna, uszedł jakby uwagi sądu. Z drugiej strony, sąd nie
uznał za decyzję administracyjną przyznawania uprawnień do zajmowania
stanowiska kierownika w jednostkach organizacji spółdzielczej.
Osobnym zagadnieniem jest stosowanie k.p.a. do decyzji wydawanych w
ramach funkcji zleconych, a co za tym idzie dopuszczalność zaskarżania
takich rozstrzygnięć do NSA. Stosowanie k.p.a. jest expressis verbis
nakazane w przypadku postępowania przed organami "(1) administracji
publicznej, (2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi
podmiotami, np. organami organizacji samorządowych, spółdzielczych i innych
organizacji społecznych" - gdy są one powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwiania spraw administracyjnych w drodze
decyzji.
Tymczasem, jak już stwierdziliśmy, zlecenie funkcji administracji
publicznej może dotyczyć również innych podmiotów, w k.p.a. nie
wymienionych expressis verbis, szczególnie fundacji i spółek prawa
handlowego.
Istnieje podobne uzasadnienie celowościowe dla stosowania tych samych
zasad wobec funkcji zleconych wykonywanych przez spółki prawa handlowego
czy fundacje, jak w przypadku organizacji społecznych, choć k.p.a. nie
wymieniał ani spółek, ani fundacji. NSA w jednym z orzeczeń odrzucił
możliwość stosowania k.p.a. do rozstrzygnięć fundacji, jako że k.p.a. nie
wymieniał fundacji tylko organizacje społeczne, czyli korporacje. Fundacja
jest wyodrębnioną masą majątkową, a nie korporacją. Nie podejmując w tym
miejscu polemiki z tym orzeczeniem, stojącym na gruncie wykładni językowej,
a nie celowościowej, wypada wskazać, że spółki akcyjne są korporacjami i z
tej już racji k.p.a. powinien mieć zastosowanie do załatwiania spraw
indywidualnych przez spółki akcyjne, którym takie prawo przyznała ustawa.
Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty nie będące
organami administracji funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej
można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na
wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak
w formach właściwych działalności podmiotów niepaństwowych - czyli w formie
działań niewładczych. Takie zlecanie zadań jest przewidziane odrębnym
rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 lipca 1997 r. w sprawie zlecenia zadań
państwowych jednostkom niepaństwowym oraz wykazu tych zadań (Dz.U. nr 74,
poz. 573). Są to zadania takie, jak na przykład organizacja wypoczynku
wakacyjnego uczniów i studentów.
W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne
w celu wspólnego zaspokojenia pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto
organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólno-
społecznym, np. propagowanie pewnych idei, prowadzenie pewnej działalności
na rzecz społeczeństwa. Czasami działalność organizacji społecznych w
dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że niepotrzebna
jest tam już żadna ingerencja państwa. Im szerszy bowiem zakres aktywności
organizacji społecznych, tym mniejsza potrzeba bezpośredniego działania
aparatu państwowego. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecz-
nych i podobnych podmiotów zakres działalności państwa musi być szerszy.
Można to zilustrować przykładem - budowa drogi lokalnej może nastąpić
siłami gminy, może też powstać jako efekt działalności lokalnego komitetu
czynu społecznego. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład
aparatu administracyjnego byłaby niepełna, gdyby pominięto w niej prob-
lematykę organizacji społecznych (zawodowych, samorządowych), które choć
nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa, to jednak biorą
udział w wykonywaniu zadań i funkcji administracji publicznej.
Generalnie, organizacje społeczne nie posiadają żadnych uprawnień ad-
ministracyjnych, poza prawem brania udziału w postępowaniu administracyjnym
toczącym się w trybie k.p.a. lub w postępowaniu przed NSA. Organizacja
społeczna uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym na prawach strony
korzysta, podobnie jak prokurator, z praw strony, mimo że sama stroną nie
jest, bo postępowanie nie dotyczy sfery jej praw i obowiązków. Z tych
uprawnień organizacje społeczne korzystają jednak niezwykle rzadko.
Obraz struktury i funkcjonowania aparatu administracyjnego nie byłby
pełen, gdyby nie zasygnalizować problematyki przedsiębiorstw państwowych.
O problematyce przedsiębiorstw państwowych będzie szerzej w rozdziale
XIV, w związku z czym ograniczymy się tu do informacji niezbędnych do
odróżnienia przedsiębiorstw od innych podmiotów.
Przedsiębiorstwa państwowe działają na podstawie ustawy z 1981 r. o
przedsiębiorstwach państwowych, wielokrotnie nowelizowanej (tekst jedn.
Dz.U, z 1991 r. nr 18, poz. 80 z późn. zm.). Organów przedsiębiorstw
dotyczy także ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego
(Dz.U. z 1981 r. nr 24, poz. 123 z późn. zm.), stanowiąca podstawę
działania tzw. samorządu załogi.
Przedsiębiorstwa są samorządnymi, samodzielnymi i samofinansującymi się
podmiotami gospodarczymi mającymi osobowość prawną. Cechuje je znaczny
stopień niezależności od organów państwa, nawet od tzw. organu
założycielskiego, którym jest organ państwa nadzorujący przedsiębiorstwo.
Przedsiębiorstwa podlegają wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwo-
wych prowadzonego przez sądy. Momenty wpisu do rejestru i wykreślenia z
rejestru są jednocześnie momentami legalnego powstania i zakończenia bytu
przedsiębiorstwa państwowego.
W ostatnich latach liczba przedsiębiorstw państwowych znacznie się
zmniejszyła i ten proces będzie trwał dalej. Jest to skutek prywatyzacji
przedsiębiorstw oraz likwidacji lub nawet upadłości znacznej ich liczby.
Tak więc przedsiębiorstwo państwowe, będące jeszcze w latach osiemdzie-
siątych podstawową jednostką organizacyjną gospodarki, przesuwa się na
margines, a dominującymi podmiotami gospodarczymi stają się spółki kapita-
łowe. Mają one tę przewagę nad przedsiębiorstwami państwowymi, że mogą
łatwo zmieniać właścicieli poprzez przenoszenie własności akcji lub
udziałów oraz że poprzez podwyższanie kapitału mogą pozyskiwać nowe
kapitały.
W wyjątkowych przypadkach organy przedsiębiorstw państwowych bywają
wyposażone w pewne uprawnienia władcze, w ramach tzw. zlecania funkcji
administracji publicznej.


6. WŁADZTWO ADMINISTRACYJNE
Władztwo w naukach prawnych ujmuje się jako możność przeprowadzenia
zarządzania w drodze przymusu państwowego przez jednostkę lub grupę osób
działających jako organ państwa. Możliwość wymuszania posłuchu stanowi
istotę władzy państwowej. Władztwo jest wynikiem posiadania przez państwo
monopolu używania siły fizycznej. Inne organizacje funkcjonujące w
społeczeństwie mogą co najwyżej wydalić nieposłusznych ze swego składu, a
przemoc fizyczną użyć tylko w takim zakresie, jaki jest dopuszczony przez
państwo.
Częścią władztwa państwowego jest władztwo administracyjne (imperium).
Polega ono na uprawnieniu organu administracji publicznej do jednostronnego
kształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego poprzez wydawanie
aktów prawnych oraz do stosowania przymusu państwowego dla ich
zrealizowania. Posiadanie władztwa przez organ administracji oznacza zatem,
że nie musi on odwoływać się do sądu, aby zastosować przymus wobec podmiotu
administrowanego. Tak rozumiane władztwo administracyjne może dotyczyć
tylko tej sfery działania organu administracji publicznej, w której
występuje on jako podmiot prawa publicznego, a nie jako podmiot prawa
cywilnego.
Pojęcie władztwa administracyjnego ma charakter instrumentalny - zostało
ono stworzone przez naukę prawa administracyjnego dla prawniczego opisu
zjawisk i procesów zachodzących w ramach administracji publicznej. Jest ono
używane w trzech podstawowych kontekstach:
a) w związku z analizą prawnych form działania administracji;
b) w ramach rozważań nad istotą stosunku administracyjnoprawnego;
c) jako element konstrukcyjny pojęcia organu administracji publicznej.

Przymus państwowy stosowany przez administrację publiczną może przeja-
wiać się w dwóch zasadniczych postaciach: jako przymus egzekucyjny oraz
jako kara (administracyjna, kryminalna). Różnice między nimi można opisać
jako różnice spełnianych funkcji: funkcją przymusu egzekucyjnego jest
zmuszenie podmiotu administrowanego do zrealizowania polecenia organu
administracji, funkcją kary zaś - wyrządzenie podmiotowi administrowanemu
jakiejś dolegliwości. Stosowanie przymusu egzekucyjnego jest podstawowym
sposobem reakcji administracji na nieposłuszeństwo podmiotów
administrowanych.
Kary nie stanowią typowego elementu procesu administrowania. Kary
administracyjne, czyli sankcje wymierzane w ramach stosunku
administracyjnoprawnego, mogą być:
- karami administracyjnymi sensu stricto - wynikającymi ze stosunków prawa
materialnego,
- karami porządkowymi - wynikającymi ze stosunków procesowych,
- karami dyscyplinarnymi - stosowanymi wobec funkcjonariuszy
adiministracji.
Nakładanie kar kryminalnych (kar za wykroczenia) przez funkcjonariuszy
administracji na obywateli nie stanowi administrowania, lecz wymiar
sprawiedliwości - sprawowany w zastępstwie sądów i kolegiów do spraw
wykroczeń.
Szczególną postacią władztwa administracyjnego jest władztwo zakładowe.
Wynika ono z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych i konkretnych
regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Władztwo zakładowe powinno być
wykorzystywane tylko do osiągnięcia celów zakładu, dlatego jego zakres jest
zależny od typu zakładu oraz rodzaju i celu prowadzonej działalności - jest
inny w zakładzie, w którym obywatele przebywają w ciągu całej doby, np. w
zakładzie karnym, szpitalu czy domu dziecka, a inny w zakładzie, w którym
pobyt jest tymczasowy, sporadyczny czy incydentalny, np. w bibliotece czy
zakładzie opieki zdrowotnej. Również w obrębie danej kategorii zakładów
może występować zróżnicowanie zakresu władztwa zakładowego, jeżeli
występują różnice celów realizowanych w ramach poszczególnych zakładów.
Zakład może z mocy swego władztwa wydawać użytkownikowi zakładu
polecenia (zakazy, nakazy) oraz egzekwować ich przestrzeganie. Ogólne ramy
prawne dla tego rodzaju działań stanowią przepisy powszechnie obowiązujące
(ustawy i akty wykonawcze do ustaw), regulujące organizację i działanie
danego typu zakładów. Rozwinięcie i konkretyzacja tych ogólnych po-
stanowień, jak też dostosowanie ich do specyfiki danego obszaru, są
dokonywane w aktach konstytuujących dany zakład oraz w jego aktach
wewnątrzorganizacyjnych, takich jak statut, regulamin organizacyjny,
regulamin porządkowy.
Granice władztwa zakładowego wyznaczane są nie tylko przez cel zakładu,
o czym już wcześniej była mowa, ale też przez prawa przysługujące
użytkownikom zakładu wobec zakładu administracyjnego. Formułowane niekiedy
katalogi tych praw, np. karty praw pacjenta lub ucznia, nie określają
wszystkich praw i wolności obywatelskich przysługujących użytkownikom danej
kategorii zakładów, ale jedynie takie prawa, które mają znaczenie w
układzie: zakład-użytkownik zakładu.


7. PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE
Konstrukcja publicznych praw podmiotowych stanowi wytwór dziewięt-
nastowiecznej austriackiej i niemieckiej kultury prawnej. Została stworzona
dla opisania relacji między obywatelem a administracją działającą władczo,
a wynika z założenia, że nie tylko jednostka, ale również i państwo jest
związane prawem, i że jednostka może przeciwstawić tzw. władczej admini-
stracji pewne uprawnienia i w ten sposób uzyskać pewną sferę swobody.
Pojęcie publicznego prawa podmiotowego było jednym z najbardziej
dyskusyjnych w teorii prawa administracyjnego, przy czym przedmiotem
dyskusji była zarówno jego istota, jak i przydatność jako narzędzia badaw-
czego. W przeszłości wysuwano niekiedy koncepcję zastąpienia systemu praw
podmiotowych systemem obowiązków, uznając, że dla techniki prawa obowiązek
jest rzeczą główną, uprawnienie zaś - refleksem obowiązków. W so-
cjalistycznej nauce prawa administracyjnego pomijano koncepcję publicznego
prawa podmiotowego, ponieważ uważano ją za skomplikowaną i zbędną dla
wyjaśnienia istoty stosunku administracyjnoprawnego i dla tworzenia podstaw
prawidłowego układu relacji między stronami tegoż stosunku. Uznawano za
wystarczającą konstrukcję "uprawnienia" czy roszczenia prawnego. W istocie
rzeczy przyczyną odrzucenia konstrukcji publicznego prawa podmiotowego była
teza przyjęta w ówczesnej teorii państwa i prawa, że w państwie
socjalistycznym nie ma sprzeczności między interesami obywateli i interesem
państwa (społecznym).
W teorii polskiego prawa administracyjnego przyjmuje się obecnie, że
publiczne prawo podmiotowe jest taką sytuacją obywatela (podmiotu ad-
ministrowanego), ukształtowaną przez normę prawa administracyjnego (pub-
licznego), w której obywatel ten (podmiot administrowany) może skutecznie
domagać się czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez
państwo coś uczynić, realizując swój indywidualny interes.
Treść publicznego prawa podmiotowego może być najlepiej wyjaśniona
dzięki odwołaniu się do tzw. triady Bernatzika, w której skład wchodzą:
publiczne prawo podmiotowe, interes prawny oraz interes faktyczny. Kon-
kretna osoba posiada interes faktyczny, jeżeli jej faktyczna sytuacja ma
związek z działaniem lub zaniechaniem organu administracji. Jeżeli przyjąć
najszersze rozumienie tego związku, to należałoby uznać, że w istocie każde
działanie administracji w jakiś sposób dotyka faktycznych interesów jednos-
tek. Nieuwzględnienie interesów faktycznych obywateli jest prawnie dopusz-
czalne, jakkolwiek może prowadzić np. do wzrostu niezadowolenia społecznego
z działań administracji.
Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym - przepisy
prawa nakazują organowi administracji rozpatrzenie interesu prawnego oby-
wateli i uwzględnienie go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu
prawnego jest zatem prawnie dopuszczalna, jeżeli organ administracji wskaże
okoliczności uniemożliwiające jego uwzględnienie. Posiadanie interesu
prawnego przez jednostkę stanowi dla niej legitymację do domagania się
zweryfikowania przez sąd administracyjny legalności działań administracji
dotyczących tej jednostki, jednakże uwzględnienie skargi przez sąd admini-
stracyjny jest uzależnione od stwierdzenia naruszenia przepisów prawa.
Z kolei organ administracji mając do czynienia z publicznym prawem
podmiotowym jest prawnie zobowiązany do postąpienia zgodnie z jego treścią.
Obywatel może żądać od administracji uwzględnienia jego interesu prawnego i
podjęcia określonego działania (powstrzymania się od działania), a w razie
odmowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny
stwierdzając naruszenie publicznego prawa podmiotowego uwzględnia skargę.
Publiczne prawo podmiotowe polega na możności pewnego postępowania;
przejawami tego prawa są zatem różne uprawnienia, ale nie obowiązki
obywatela (podmiotu administrowanego). Na podmiocie korzystającym z pub-
licznego prawa podmiotowego mogą ciążyć pewne obowiązki w związku ze
sposobem wykonywania tego prawa, są one konsekwencją pewnego postępowania,
ale nie treścią prawa podmiotowego.
Publiczne prawo podmiotowe jest ściśle związane z normą prawną prawa
publicznego i nie może istnieć "obok" lub "poza" normą prawną czy też
stosunkiem prawnym ukształtowanym przez tę normę. Nie należy jednak
utożsamiać publicznego prawa podmiotowego z normą prawa (prawem
przedmiotowym).
Wprawdzie źródłem publicznego prawa podmiotowego, czyli źródłem pewnej
możliwości postępowania, jest norma prawna, jednakże nie każda norma prawna
jest źródłem prawa podmiotowego, nawet wówczas, gdy tworzy ona pewne
sytuacje korzystne dla jednostki. O istnieniu prawa podmiotowego można
mówić dopiero wówczas, gdy realizacja normy wiąże się z zawiązaniem
stosunku prawnego, którego elementami są prawa i obowiązki stron.
Skuteczność roszczenia obywatela domagającego się realizacji przysługu-
jącego mu publicznego prawa podmiotowego zapewniają: związany, a nie
uznaniowy charakter działań administracji podejmowanych dla spełnienia
prawa podmiotowego oraz otwarcie drogi sądowej dla dochodzenia prawa
podmiotowego przed sądem administracyjnym.
Funkcją publicznego prawa podmiotowego jest ochrona określonego in-
teresu obywatela. Nie można zatem mówić o prawie podmiotowym tam, gdzie
norma prawa konstytuuje obowiązki mające służyć realizacji wyłącznie
interesu publicznego.


8. CIĘŻARY PUBLICZNE
W szerokim znaczeniu pojęcie ciężaru publicznego oznacza wszelkie
obciążenia nakładane na jednostki dla osiągnięcia celów realizowanych przez
administrację publiczną. Jak stwierdza się w literaturze, w tym znaczeniu
pojęcie to obejmuje też należności podatkowe. W węższym znaczeniu omawiane
pojęcie oznacza nałożony na jednostkę obowiązek świadczenia o charakterze
innym niż pieniężny dla realizacji określonych celów publicznych. O obu
sposobach rozumienia omawianego pojęcia stanowi Konstytucja, mówiąc w art.
84: "Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych,
w tym podatków, określonych w ustawie".
Świadczenia wchodzące w zakres omawianej instytucji prawnej mogą mieć
charakter osobisty lub rzeczowy. Najczęstszą formą obowiązku o tym
charakterze jest świadczenie rzeczowe. Polega ono z reguły na dostarczeniu
rzeczy niezbędnych administracji dla osiągnięcia wskazanego w ustawie celu.
Przykładem ciężarów publicznych o charakterze osobistym są obowiązki
przewidziane dekretem z 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwal-
czania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 23, poz. 93 z późn. zm.). Gdy środki
służące zwalczaniu skutków klęski żywiołowej są niewystarczające, właściwy
organ może wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych dla
potrzeb zorganizowanej akcji. Polegają one na udzielaniu pierwszej pomocy,
przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia poszkodowanych, dostarczeniu
pomieszczeń i paszy zagrożonemu inwentarzowi żywemu, pełnieniu warty w celu
zapobieżenia rozszerzania się klęski, dostarczaniu narzędzi dla potrzeb
prowadzenia akcji,. dostarczaniu środków przewozowych i wykonywaniu
określonych robót. Przykładem obowiązku tego rodzaju jest też art. 44
ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 50 z
późn. zm.), który daje możliwość wprowadzenia obowiązku świadczeń
rzeczowych w celu zapobieżenia zagrożeniu lub przerwaniu komunikacji.
Innym kryterium klasyfikacyjnym odnoszonym do omawianej konstrukcji
prawnej jest rozróżnienie ciężarów publicznych o charakterze powszechnym
oraz o charakterze szczególnym.
Pierwsza z tych kategorii charakteryzuje się tym, że stosowne obowiązki
skierowane są do wszystkich lub też do szerokiego kręgu adresatów. Przy-
kładem tego rodzaju regulacji może być przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy
z 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz.U. nr 50, poz. 179
z późn. zm.) obowiązek powiadomienia właściwych władz o zachorowaniu,
podejrzeniu zachorowania lub zgonu na chorobę zakaźną.
Cechą ciężaru publicznego o charakterze szczególnym jest to, że jest on
kierowany do kręgu osób korzystających z określonego rodzaju budynków lub
urządzeń, z których utrzymaniem związane jest świadczenie. Przykładem może
być obowiązek wynikający z potrzeby utrzymania nieruchomości. Zgodnie
bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622), właściciele nieruchomości (przy czym
przez termin ten dla potrzeb regulacji rozumie się także inne podmioty, jak
współwłaściciela, użytkownika wieczystego czy zarządcę nieruchomości) mają
obowiązek oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych nieczystości
chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Pewną odmianą ciężaru
publicznego o charakterze szczególnym są też obowiązki adiacentów, czyli
korzystających z urządzeń komunikacyjnych, dostaw energii, wody lub gazu.
Świadczenia adiacentów nie ograniczają się jedynie do udziału w utrzymaniu
takich urządzeń, lecz obejmują wniesienie opłaty pokrywającej koszty
przyłączeń i utrzymania. Inny przykład to art. 11 ust. 1 ustawy z 24 paź-
dziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 z późn. zm.). W myśl
tego przepisu właściciel gruntu jest obowiązany umożliwić dostęp do wody,
pozostawiając przejście wzdłuż wód, a także stworzyć warunki umożliwiające
wiele innych działań wymienionych w tym przepisie.
Od ciężarów publicznych odróżniane są publicznoprawne ograniczenia
własności. Polegają one na obowiązku znoszenia pewnych stanów powodujących
ograniczenia w korzystaniu z własności. Przykłady takich ograniczeń znane
są ustawodawstwu różnych dziedzin prawa administracyjnego. Zgodnie z art.
124 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. nr 115, poz. 741), właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty
mają obowiązek udostępnić nieruchomość w celu wykonywania prac związanych z
eksploatacją i konserwacją urządzeń zainstalowanych na nieruchomości.
Chodzi o urządzenia służące do przesyłania płynów, pary, gazów lub energii.
Podobną regulację przewiduje też art. 91 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo
geologiczne i górnicze( Dz.U. nr 27,poz 96). Stanowi się tu, że właściciel
nieruchomości nie może sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem
zakładu górniczego, jeżeli ruch obywa się zgodnie z zasadami określonymi w
ustawie.
Powinności mające charakter ciężarów publicznych mogą też wynikać z
potrzeby podjęcia przez administrację niezwłocznych działań. Wiele ustaw
przewiduje np. obowiązek powiadomienia administracji o stwierdzonych
zagrożeniach. Zgodnie z art. 77 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo górnicze i
geologiczne, obowiązek poinformowania o dostrzeżonym zagrożeniu dla ludzi
lub ruchu zakładu górniczego spoczywa na każdym.
Podobny obowiązek przewidziano w art. 26 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991
r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. nr 81,poz.351 z późn. zm).
W literaturze podkreśla się, że ciężary publiczne mają inny charakter
niż ograniczenia własności. Ciężary publiczne polegają w zasadzie na
obowiązku czynnego zachowania się. Sprowadza się ono do wykonania
koniecznych działań lub przekazania rzeczy do dyspozycji administracji.
Różnica w stosunku do ograniczenia własności polega na tym, że ograniczenie
takie oznacza obowiązek znoszenia. Od wywłaszczenia obie konstrukcje różnią
się tym, że z zasady obowiązek będący istotą ciężaru publicznego wynika z
mocy prawa, podczas gdy podstawą wywłaszczenia jest decyzja konstytutywna.


9. RZECZY PUBLICZNE
Problematyka statusu prawnego środków rzeczowych, za pomocą których
administracja publiczna wykonuje swoje zadania, była niemal nieobecna w
literaturze okresu powojennego. Koncepcja mienia ogólnonarodowego
uzasadniała zainteresowanie pozycją Skarbu Państwa jako uczestnika obrotu
cywilnoprawnego. Negowanie podziału na prawo publiczne i prywatne spro-
wadzało badania do zainteresowania statusem administracyjnoprawnym nie-
ruchomości czy skutkami aktów administracyjnych dla obrotu cywilnoprawnego.
Podejmowanie zagadnień odchodzących od cywilnoprawnej problematyki
składników mienia, którym dysponuje administracja, należało do wyjątków. J.
Starościak jakby chcąc zamknąć zainteresowanie tą tematyką głosił, że
przestała ona być przydatna w nauce ("W teorii państw socjalistycznych ze
względu na szerokie upaństwowienie gospodarki narodowej i rozbudowę różnych
typów urządzeń i instytucji publicznych konstrukcja ta straciła na
znaczeniu i nie jest uznawana za niezbędny składnik systemu podstawowych
pojęć prawa administracyjnego". - J. Starościak, Prawo administracyjne,
Warszawa 1989, s. 491, przypis).
Choć w pierwszych powojennych podręcznikach odnajdujemy kontynuację
dyskusji dotyczącej rzeczy publicznych toczonej w polskiej i zachodnio-
europejskiej literaturze okresu międzywojennego, to dla powrotu tej prob-
lematyki - jako składnika materii podręcznikowej i przedmiotu dociekań
naukowych - nastąpić musiały zmiany ustrojowe, których jesteśmy obecnie
świadkami. Odbudowa samorządu terytorialnego, ewolucja pozycji Państwa i
samorządu w regulacji konstytucyjnej, a także zmiany w prawie cywilnym
spowodowały powrót problematyki własności publicznej, tak jak i wielu
innych pomijanych przez lata zagadnień, do sfery regulacji prawnej, dys-
kusji naukowej oraz materii podręczników akademickich.
Potrzeba podjęcia tematu następuje jednak w uwarunkowaniach prawnych i
teoretycznych znacznie różniących się od stanu dyskusji naukowej i kształtu
regulacji prawnej istniejących, gdy powojenne podręczniki prezentowały ten
problem. Z tego względu nawiązanie do rozważań już dziś historycznych nie
pozwala na proste przeniesienie analizowanych niegdyś koncepcji na grunt
obecnej sytuacji.
Potrzeby wykładu nakazują rozpoczęcie przedstawienia podjętej proble-
matyki od zdefiniowania przedmiotu rozważań i przedstawienia przyjętych w
literaturze klasyfikacji. Napotykamy tu pierwszy z licznych problemów,
dotyczących rzeczy publicznych i własności administracyjnej.
W nauce nie udało się wypracować powszechnie uznawanej definicji ani
przejrzystej klasyfikacji rzeczy publicznych. Nie straciła aktualności
opinia wyrażona ponad pół wieku temu przez Władysława Rappe, który
dostrzegając, że pojęcia te są przede wszystkim dziełem teorii pisał:
�Pojęcie "rzeczy publicznych" i "własności publicznej" należą do jednego z
najbardziej spornych zagadnień prawa administracyjnego.
Źródeł koncepcji rzeczy publicznych należy poszukiwać w tym samym
okresie rozwoju prawa, co kształtowanie się podziału na prawo publiczne i
prywatne. Własność publiczna znana była już prawu rzymskiemu. W okresie
republiki za własność publiczną uważano wszelką własność państwa. Uznawano,
że to, co stanowi własność społeczności jest extra commercium, co miało
oznaczać, że pozostaje poza obrotem prawnym i nie podlega prawu prywatnemu.
Kształtujące się w okresie pryncypatu pojęcie fiskusa jako państwa w sferze
prawa prywatnego stanowiło początek rozróżnienia dwu sfer własności
państwa, które częściowo skrystalizowały się w okresie cesarstwa.
Następstwem tego jest poddanie stosunków majątkowych państwa prawu
prywatnemu. Także w okresie cesarstwa pojawiają się źródła rozwiązań, w
myśl których własność państwa poddana jest dwojakiemu reżimowi:
publicznoprawnej własności obejmującej rzeczy publiczne i prywatnoprawnej
własności fiskusa. Początków własności publicznej w średniowieczu poszukuje
się w formie prawnej, która nie stanowiła niczyjej własności, lecz z której
korzystać mogli wszyscy członkowie wspólnoty. Chodziło o takie składniki
wspólnego mienia, jak drogi, ulice czy place. Charakter prawny takiego
przedmiotu obejmował dwa elementy: przeznaczenie do korzystania
powszechnego oraz prawo władcy do nadzoru nad nim. Uznawano też, że rzecz
tego rodzaju jako res nullius nie może być przedmiotem obrotu prawnego.
Wraz z rozwojem państwa policyjnego pojawia się koncepcja przypisująca
własność rzeczy publicznych państwu. Koncepcja ta jest wynikiem charak-
terystycznego dla państwa policyjnego rozdziału na państwo jako nosiciela
władztwa oraz fiskusa - jako podmiot praw majątkowych. Ta konstrukcja
oznaczała, że do dwu uznawanych do tego czasu elementów pojęcia rzeczy
publicznej, czyli przeznaczenia do powszechnego użytku i nadzoru władcy,
dodano kolejny, czyli prawo własności rozumiane jako prawo prywatne. Rzeczy
publiczne pozostają wyłączone z obrotu. Nie jest to już jednak jak
poprzednio res nullius, lecz rzecz w rozumieniu prawa prywatnego.
Pewnym wzorem dla rozważań na temat rzeczy publicznych jest w naszej
starszej literaturze wykład W.L. Jaworskiego. Autor, wychodząc z definicji
rzeczy publicznych głoszącej: "Jest to rzecz nie będąca w rozporządzalności
osoby prywatnej, a która w drodze wyjątku nie jest poddana prawu prywat-
nemu", przeprowadza Własną klasyfikację nawiązującą do koncepcji zaczer-
pniętych z nauki niemieckiej, w której powszechne używanie rzeczy czyniono
podstawowym kryterium wyróżnienia tej kategorii dóbr. Jednak to prace B.
Wasiutyńskiego stały się podstawą koncepcji, do których nawiązuje się
obecnie najczęściej.
Autorem, którego koncepcja jest dziś najszerzej powoływana, jest S. Ka-
sznica. Jego określenie rzeczy publicznych głosi, że "są to wszystkie
rzeczy, którymi państwo, jak również każdy inny związek publicznoprawny,
posługuje się dla wykonania swych zadań". Autor wyróżniał trzy kategorie
rzeczy publicznych:
1) majątek skarbowy,
2) majątek administracyjny,
3) rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne.
Do majątku skarbowego autor zalicza rzeczy, które służą celom admini-
stracyjnym pośrednio poprzez dostarczanie potrzebnych do tego środków
finansowych. Należą do nich pieniądze, papiery wartościowe, ziemia i lasy
państwowe, a także inne składniki majątkowe przynoszące dochody, jak
przedsiębiorstwa itp.
Majątek skarbowy podlega przede wszystkim prawu prywatnemu. Przepisy
prawa publicznego mają do niego zastosowanie wyjątkowo i służą nadzorowi
nad gospodarowaniem składnikami majątkowymi.
Majątek administracyjny stanowią środki rzeczowe potrzebne dla prowa-
dzenia działalności, które administracja wykorzystuje bezpośrednio do wyko-
nywania zadań publicznych. Majątek o tym charakterze służy do stałego
realizowania określonego celu ze sfery zadań administracji.
Do majątku administracyjnego należy zaliczyć budynki potrzebne admini-
stracji, jak budynki, w których mieszczą się urzędy i zakłady publiczne,
szkoły, szpitale, biblioteki, instalacje użyteczności publicznej, a także
ruchomości biurowe, materiały itp.
Majątek administracyjny podlega zasadniczo prawu publicznemu. Związanie
danej rzeczy z celem działania administracji, wynikające z przeznaczenia
rzeczy, jest oparte na przepisie prawa publicznego.
Ponieważ rzeczy tego rodzaju są z reguły także przedmiotem regulacji
prywatnoprawnej (np. budynek jest w świetle prawa cywilnego nieruchomością
z wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami), w literaturze podnosi się,
że w związku z korzystaniem przez administrację z takich składników mienia
mogą one być poddane także prawu prywatnemu. Jako przykład wskazywana jest
możliwość uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem
korzystaniem z takiego składnika mienia. W wypadku jednak, gdy określony
składnik majątkowy jest wykorzystywany zgodnie ze swym przeznaczeniem,
kwestionowanie sposobu korzystania z niego, czyli realizacji za jego pomocą
funkcji administracyjnej, może nastąpić jedynie przy zastosowaniu środków
publicznoprawnych.
Dobra publiczne są to rzeczy będące w powszechnym użytku, z których ;
może korzystać każdy, bez uzyskiwania pozwolenia.
Do tej kategorii należą drogi, place, mosty, przestrzeń powietrzna, wy-
brzeża morskie czy wody publiczne. Charakter prawny dóbr publicznych
stanowi następstwo ich naturalnych właściwości, np. w przypadku wód czy
powietrza, lub jest wynikiem nadania im określonego statusu
administracyjnoprawnego, np. droga publiczna.
W myśl tej koncepcji status prawny rzeczy publicznych jest oparty w
zasadniczej części na regulacji publicznoprawnej. W szczególności w
zakresie korzystania z tych rzeczy zgodnie z ich przeznaczeniem
zastosowanie mają wyłącznie regulacje prawa administracyjnego. Dla
przykładu użytkowanie drogi publicznej nie jest prawem używania, lecz
przejawem wolności korzystania z dróg publicznych w sposób niesprzeczny z
ich przeznaczeniem.
Odpowiedzi wymaga pytanie o potrzebę wyodrębnienia dóbr stanowiących
majątek administracyjny jako przedmiotu badań nauki prawa admini-
stracyjnego. Należy uznać, że jest to uzasadnione koniecznością analizy,
statusu mienia Skarbu Państwa i mienia samorządowego.
Przemiany ustrojowe, które zaszły po 1989 r., spowodowały daleko idące
zmiany w regulacji prawa cywilnego, znaczne osłabienie ochrony karnej i
rezygnację z zarządzania gospodarką narodową w formach właściwych państwu
socjalistycznemu. Taka sytuacja była powodem poddania działalności
administracji publicznej w daleko większym stopniu regulacji prawa
cywilnego niż jest to wskazane z uwagi na bezpieczeństwo racjonalnego
wykorzystania środków znajdujących się we władaniu administracji. Z tego
względu kategoria rzeczy publicznych staje się ponownie potrzebna z uwagi
na trudność w pogodzeniu liberalnej koncepcji własności prywatnej z dys-
ponowaniem majątkiem znajdującym się w rękach administracji. Majątek ten
służy celom, które wynikają z określonych prawem zadań administracji i z
tego względu sytuowanie podmiotów administrujących jak każdego innego
uczestnika obrotu cywilnoprawnego jest nietrafne. Ilustracją traktowania
mienia Skarbu Państwa na równi z mieniem innych uczestników obrotu
cywilnoprawnego jest orzeczenie Sądu Najwyższego, w którym Sąd stwierdził,
iż Skarb Państwa funkcjonuje w obrocie prawnym na identycznych zasadach jak
inne podmioty prawa cywilnego . Tym istotniejszy staje się przeciwny pogląd
Trybunału Konstytucyjnego, który w odniesieniu do mienia komunalnego
stwierdził między innymi: "Mienie komunalne jest rodzajem mienia
publicznego i nie powinno być utożsamianie z mieniem prywatnym".
Proces kształtowania się regulacji prawnej stanowiącej źródło
konstrukcji rzeczy publicznych już postępuje. Do regulacji obowiązujących
dziś ustaw, podobnie jak miało to miejsce w wypadku samorządu
terytorialnego w okresie międzywojennym (por. art. 43, art. 44 i art. 64 i
n.), wprowadzono wiele rozwiązań, które kształtują zakres gospodarowania
mieniem samorządu terytorialnego, tworząc zasady dysponowania nim.
Zwiększenie ochrony tego mienia jest osiągane poprzez uzależnienie
dopuszczalności podejmowania niektórych decyzji dotyczących majątku
jednostek samorządu terytorialnego od zgody jego organów (por. np. art. 18
ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 58 i 59 ustawy o
samorządzie województwa). Pomimo administracyjnego trybu tworzenia mienia
komunalnego w drodze komunalizacji, stanowi ono składnik mienia samorządu w
cywilnoprawnym rozumieniu tego terminu. Instrumenty podejmowania decyzji w
kwestii dysponowania mieniem i nadzór nad jego wykorzystaniem stanowią
jedynie uzupełnienie tej zasady. Mienie to ma szczególny status, co
powoduje, że w orzecznictwie jest określane jako mienie publiczne lub
majątek publiczny.
Do niedawna uchwytna była dysproporcja między instrumentami zabez-
pieczającymi dysponowanie składnikami mienia komunalnego i rozwiązaniami
odnoszącymi się w tej mierze do mienia Skarbu Państwa. Zmianę w tym
zakresie przyniosła reforma centralnego aparatu państwa. W ustawie z 8
sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U. nr 106, poz. 493
z późn. zm.) zawarte zostały unormowania służące ochronie mienia Skarbu
Państwa.
Przede wszystkim stworzenie naczelnego organu, do zadań którego należy
m.in. gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych
oraz ochrona tego mienia (art. 1 ), wskazuje na uznanie znaczenia majątku
publicznego dla realizacji zadań aparatu państwowego. Instrumenty, którymi
może posłużyć się Minister Skarbu, to: prowadzenie ewidencji majątku Skarbu
Państwa (art. 2 pkt 3) oraz możliwość złożenia sprzeciwu wobec czynności
prawnej stanowiącej rozporządzenie składnikiem majątkowym o wartości
przekraczającej 50000 EURO (art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 3).
Czynność prawna dokonana przez państwową osobę prawną z naruszeniem
przepisów dających podstawę do złożenia sprzeciwu jest nieważna.
Także zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komer-
cjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 118, poz.
561 z późn. zm.), na wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) nałożony
został obowiązek składania Ministrowi Skarbu Państwa informacji dotyczących
przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego. Przepisy ustaw o
samorządzie gminnym, powiatowym i województwa oraz ustawy o urzędzie
Ministra Skarbu Państwa dają początek systemowi informacji o zasobach
mienia publicznego oraz służą budowie środków jego ochrony. Instrumenty te
stanowią też podstawę szczególnego reżimu prawnego mienia publicznego.


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
roz5
roz5 8
ROZ5
roz5 3
roz5
roz5
roz5
05 Inz pow roz5 Powłoki napawane
Delphi Kompendium Roz5
roz5 6
roz5 5
roz5
roz5
roz5 2
roz5 1
5 jsOchrona roz5
E Mat1 wyk10 rach roz5
roz5 7

więcej podobnych podstron