29 (283)

202 Problemy organizacji administracji centralnej

Nie jest też oczywiste, na ile nasi dyrektorzy generalni ministerstw będą faktycznie porównywalni z niemieckimi administracyjnymi sekretarzami stanu, nio mówiąc już o stałych sekretarzach ministerstw brytyjskich.

Po Polsce Ludowej, a zatem po recepcji instytucji i praktyk radzieckich, pozo stała też tradycja nadmiernej rozbudowy aparatu ministerialnego (w samym tyłki) 1949 r. liczbę ministerstw zwiększono o pięć, a zatrudnienie w administracji centralnej zwiększono aż dwukrotnie; te tendencje rozrostu administracji były następni*' trwałe), jak również tradycja, zgodnie z którą ministerstwo służy wykonywaniu prze/ ministra funkcji z zakresu administracji państwowej. Jak zaznaczaliśmy, wynikało tu z faktu występowania w PRL ośrodka decyzji politycznych nie w obrębie Rady Mini strów, ale poza nią - w naczelnych władzach partyjnych. Również niezbędny du sprawowania władzy politycznej aparat wspomagający umieszczony był w Polsce (jak we wszystkich krajach obozu komunistycznego) nie w ministerstwach, lecz poza administracją państwową- w ramach aparatu partii komunistycznej.

Jednak w 1989 r., po upadku poprzedniego systemu sprawowania władzy, nie utworzono w Urzędzie Rady Ministrów i w ministerstwach niezbędnego aparatu obsługującego funkcje rządzenia, pozostawiając te urzędy przede wszystkim w obrębie funkcji administracyjnych. Z połączenia tych cech wynikł faktyczny brał* tego, co na Zachodzie nazywa się „centrum rządu” w znaczeniu ścisłym: zaplecza kadrowego, a także mechanizmów instytucjonalnych i proceduralnych, umożliwiających premierowi wykonywanie politycznej funkcji kierowania rządem oraz koordynacji i arbitrażu działania administracji centralnej. Istotną próbą wprowadzenia takiego centrum była reforma z 1996-1997 r. (z kontynuacją ustawodawczą w 1999 r.), o której rozwiązaniach wiele już napisaliśmy w niniejszym rozdziale.

Jak dotychczas, rozwiązania ustawodawstwa reformy centrum wciąż w dużej mierze pozostają na papierze, a życie polityczne i administracyjne w rządzie i w ministerstwach toczy się raczej według dawniejszej rutyny. Do 2001 r. Rada Mi nistrów nie była prawdziwym ośrodkiem władzy politycznej ani organem ksztal tującym politykę państwa (choćby symbolicznie, bo przecież, jak wiemy, de facto wszelkie decyzje muszą być należycie wcześniej przygotowane w obrębie rządu aby ich materia mogła stać się przedmiotem posiedzenia rządu, który wtedy tylko je przyjmuje). Zachowywała zatem charakter swoistej komisji koordynacyjnej, w której zasiadają przedstawiciele poszczególnych resortów; nieobecnego ministra na posiedzeniu zastępował nie jego kolega polityczny, inny minister, najlepiej / tej samej partii, lecz jego kolega „urzędowy”, jeżeli nie „urzędniczy”, mianowicie sekretarz lub podsekretarz stanu z danego resortu, choćby był z innej partii niż sam minister. Korzystne zmiany nastąpiły, jak wspomniano, po 2001 r„ zwłasz cza zaś ta, że premier korzysta coraz częściej z przysługujących mu uprawnień, znacznie wykraczających poza tradycyjną formułę primus inter pares. Jednał zmiany te mogą okazać się tylko powierzchowne. W ślad za widoczną zmian;) stylu pracy premiera nie poszły żadne poważne zmiany w oig.mi/.u ji procesów decyzyjnych ani analiza i przebudowa Nlruklni .idiunirii i> *|n *li ub.liigi rządu (inmr.li r.| w) Odwrotnie ja! w\pniuni.un» |>< • • i.....ii" >1" lai* | kotu upt |i

^{1 11} '• li ministerstw, łączących w sobie funkcje obsługi procesów rządzenia i

'..... n.it |i centralnej. Więcej nawet, ponownie kierownikami niektórych urzę-

' i ułudnych uczyniono polityków, co stanowi zaprzeczenie dotychczasowych ' "'l "\\ przebudowy centrum rządu.

' ■ nu właśnie stan centrum rządu, stanowiący wynik nałożenia się nienajlep

si nycli tradycji politycznych na kontynuację spuścizny Polski Ludowej, dość

^{I 1} ilnic* ugruntowaną przez tradycyjne przywiązanie do modelu niemieckiego, " ii ' Im za najsłabszy punkt funkcjonowania władzy wykonawczej Trzeciej

tp"¹.polituj i organizacji naszej administracji publicznej. Słabości tej nie mogły

.....i* same ustawodawcze rozstrzygnięcia z lat 1996-1999, które jedynie stwa-

i 'Ipowiednie możliwości, ani zmiany regulaminu prac rządu w 2002 r. Nawet "i dokonana w 1999 r. nowelizacja ustawy O działach administracji rządowej -¹ ' leni miało być rzeczywiste wprowadzenie tej ustawy w życie - choć mogła, I»m i.i • 11 (,• I a za sobą jakościowych zmian w omawianej dziedzinie.

^I imięiać przy tym należy, że to właśnie od centrum rządu powinny wycho-

' ¹ impulsy dalszego odpowiedniego reorganizowania całej administracji pu-...... Tymczasem reorganizacja ta, ukierunkowana przede wszystkim na de-

"O till/m ję i deregulację, ale także dekoncentrację kompetencji ministerial-i' nu szczebel administracji centralnej oraz do rządowej administracji tereno-1,11.0 częściowo została przeprowadzona w ramach reformy 1998 r., a po I " iioi nastąpiło jej wyhamowanie, a nawet odwrót od niektórych rozwiązań, i diiym /. objawów tego stanu rzeczy jest to, iż ciągłe nie widać, by wojewo-

• * i u .iluie odnaleźli się w nowej pozycji i istotnej roli władzy administracyjnej

II * i * ■ u-dzialności ogólnej. Większość z nich nadal tylko wykonuje kompeten-nlmmisiiacyjne, bez poczucia odpowiedzialności za rezultat i stan spraw w

■ „Liwie, przy czym nie maleją ich funkcje zarządzania rozwojem, które ¹ .i ■ powinny być przekazane do samorządu regionalnego. Utrwaliła się przy m ImuI/o niedobra praktyka powoływania wojewodów spośród przedstawicieli i Msk politycznych (o orientacji właściwej dla rządu) danego regionu. Za-i I.yi , jak głosi konstytucja, przedstawicielami Rady Ministrów (czy raczej • Im rozumianego centrum rządu) w województwie, wojewodowie są o wiele i . i u ) przedstawicielami województwa wobec centrum rządu. Rada Ministrów, Rady Ministrów i ministrowie także z tego powodu nie mają odpowied-

II instrumentu wykonywania funkcji rządzenia.

li, usunięcia wszystkich tych historycznie nawarstwionych przeszkód admini-. , 11 i. jdowa, poczynając od jej centrum, zamiast być inicjatorem zmian i ich kata-,i miii. pozostanie poważną blokadą w ogólnym procesie transformacji ustrojowej, i ,1, pi/y lym mieć stale na uwadze fakt, iż wszystkie zmiany w sferze „centrum ,,lu można wprowadzać tylko w trakcie funkcjonowania rządu, nie można ,.i ,, u / /uwiesić jego pracy na czas reformy. Więcej, operację tę rząd musi sam i , prowadzić na sobie i na swoim aparacie. Jest to bardzo trudne trudniejsze

• pewnym sensie mż reforma leiytorialna, klóri| rząd przepiowad/ul na /,ewni|tiz I e nyi h inslylui p w innych obs aiacli instytut jonalnyi h adminisllacji