9 (1250)

108 Administracja publiczna- pojęcia i problemy podstawowe

Od przywileju gospodarczego należy odróżnić wspomnianą koncesję w sensie ścisłym, o charakterze publicznoprawnym, która łączy się z przekazaniem do wykonywania przez podmioty sektora prywatnego zadania publicznego, zazwyczaj o charakterze gospodarczym, leżącego w zakresie odpowiedzialności władzy publicznej (np. rządu, gminy). Taka koncesja ma więc charakter tyleż przywileju, co i obowiązku - treścią aktu koncesyjnego są właśnie zasady i warunki, a także okres realizacji tego obowiązku przez uprawniony podmiot przejmujący od administracji odpowiedzialność publicznoprawną za realizację danego zadania publicznego. Wcale nierzadko chodzi tu też o tego rodzaju przywilej ad personom -taka jest przecież szczególna, w świetle prawa publicznego, pozycja prawna sędziego, rzeczoznawcy czy np. lekarza.

Obok koncesji udzielanych bez ograniczeń każdemu, kto spełni określone wprawie wymagania (zbliżonych więc konstrukcją do zezwoleń administracyjnych), występują koncesje o charakterze prawa specjalnego (nieraz limitowane co do ilości, będące też niekiedy przedmiotem obrotu) i koncesje o charakterze prawa wyłącznego. W tym ostatnim przypadku właśnie publicznoprawny charakter przywileju chroni przed zarzutem naruszania zasad konkurencji.

Funkcjonowanie zbiorowości wymaga w wielu przypadkach istnienia majątku publicznego. Do tej kategorii należy przede wszystkim konstrukcja rzeczy publicznych (dobro wspólne, majątek użyteczności publicznej, majątek administracyjny). W miarę rozwoju cywilizacyjnego władza publiczna przejmuje coraz więcej obowiązków i zakres tej odpowiedzialności wchodzi nieraz w kolizję z interesami indywidualnymi. Stąd także możliwość publicznoprawnego ograniczania własności prywatnej i wywłaszczeń - w granicach i na rzecz interesu publicznego. Zaczyna się rozwijać planowanie publiczne, z tym jednak że w zakresie zagospodarowania przestrzeni miejskiej różne formy reglamentacji prawa zabudowy występowały już w starożytności.

Wreszcie, z funkcją porządkowo-reglamentacyjną, z drugiej strony, od samego początku związana była kwestia ciężarów publicznych (osobowych i majątkowych), ponoszonych przez członków wspólnoty na utrzymanie instytucji i urządzeń służących ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w różnych dziedzinach życia.

Administracja porządkowa i reglamentacyjna z istoty swojej powinna być wykonywana jak najbliżej podmiotu prawa czy miejsca, którego ona dotyczy. Nie można wydawać w stolicy konkretnych zakazów i nakazów postępowania (np. nakazu rozbiórki budynku) czy zezwoleń na postępowanie (np. pozwolenie budowlane) komuś, kto mieszka w odległej miejscowości. To, na jakim szczeblu może być załatwiana sprawa, zależy, oczywiście, od jej wagi z punktu widzenia interesu ogólnego na innym szczeblu będzie wydawana koncesja na import czy eksport broni bądź import farmaceutyków, a na innym koncesja na detaliczną sprzedaż alkoholu. Regulacja lokalnych rynków użyteczności publicznej znajdzie się w gestii wkul/ lokalnych, regulatorem rynku mediów elektronicznych jest Krajowa Rada K.idiolonii i Telewi/ji posiadająca pi/.y tym hezpośiedliie umocowanie konslytu cyjne. Tym niemniej podstawową regułą - coraz częściej stosowaną - jest to, iż decyzja powinna być podejmowana, w miarę możliwości, „jak najniżej”.

Oznacza to, że dla administracji reglamentacyjnej podstawową kwestią będzie odpowiednia budowa rządowego aparatu administracyjnego w terenie bądź też wykorzystanie w tym celu innych struktur, przede wszystkim samorządowych, i dokonywana w tym zakresie, odpowiednio, dekoncentracja zadań państwowych, wewnętrzna (w ramach własnego aparatu administracyjnego) lub zewnętrzna (zlecenie ich do wykonania samorządowi lub innym podmiotom) bądź leż, i to przede wszystkim, decentralizacja zadań publicznych (przekazanie ich samorządom różnego rodzaju jako zadań własnych).

Administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) ma na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Jak wskazano, jest to trwałe i podstawowe wyzwanie, przed którym stoją instytucje władzy publicznej w każdym państwie. Zadania te wykonywane są przez różne organy i służby, wyposażone w kompetencje w poszczególnych dziedzinach życia zbiorowego. Konieczna rozmaitość rozwiązań organizacyjnych i kompetencyjnych nie zmienia faktu, że z punktu widzenia strukturalnego w tej akurat sferze najbardziej istotny jest rzeczywisty skutek działalności władz: i skuteczność jednostkowa tej działalności, i ogólny stan rzeczy.

Potrzebne są zatem instrumenty koordynacyjne względem różnych służb i organów działających w tym obszarze, jak i przede wszystkim mechanizmy odpowiedzialności, w danej skali terytorialnej, za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Dlatego przede wszystkim okazuje się istotne, czy w jednostce podziału administracyjnego państwa jest ustanowiona władza administracyjna o odpowiedzialności ogólnej (w zależności od przyjętych rozwiązań może to być władza rządowa albo samorządowa), czy też odpowiedzialność polityczna za stan rzeczy w sferze porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego jest rozproszona (według kompetencji) lub umieszczona na innym, wyższym poziomie organizacyjnym (np. w rządzie).

Aparat administracyjny rządu w terenie, wykonujący te zadania, może być budowany na trzy sposoby. Pierwszy opiera się na założeniu, według którego aparat powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podziału terytorialno-administracyjnego (administracja zespolona) i pod jego zwierzchnictwem, przy sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi (administracja niezespolona, specjalna).

Drugi sposób to oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu rządowym jednostkach administracji specjalnej, terytorialnie nie ze spolonych.

Trzecim wreszcie sposobem jest przyznanie podstawowych uprawnień poli cyjnych i reglamentacyjnych władzom samorządu terytorialnego (które z natury rzeczy są zorganizowane na zasadzie zespolenia organizacyjnego), bez powolywa nia osobnych przedstawicieli rządu w terenie i przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby jednostek rządowej administracji specjalnej Możliwe leż jest. oczywiście, łączenie ze sobą elementów wlaśi iwych dla I ażdego / tych sposobów