plik

��Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet WrocBawski Polityka administracyjna w [wietle teorii wyboru racjonalnego Teoria wyboru racjonalnego (inaczej teoria wyboru publicznego) jest teori ekonomii neoklasycznej zastosowan w sektorze publicznym. Stawia sobie ona za cel przerzucenie pomostu pomidzy (mikro)ekonomi i polityk administracyjn, a charakteryzuje j badanie decyzji i dziaBaD obywateli oraz urzdnik�w tak, jak by to byBy decyzje i dziaBania my[lcych o wBasnym interesie producent�w i konsument�w. Podej[cie takie pozwala postrzega sektor publiczny w kategoriach rynkowych, a ponadto oddaje do dyspozycji polityki administracyjnej dobrze rozwinit aparatur badawcz teorii ekonomii1. Korzenie teorii wyboru racjonalnego sigaj najsBynniejszej pracy w dziedzinie ekonomii wszech czas�w, stanowicej intelektualny fundament ekonomii neoklasycznej2. W pracy tej A. Smith pokazaB, \e dziaBania ludzi kierujcych si swoim wBasnym interesem mog, dziki mechanizmowi niewidzialnej rki , przynie[ zbiorowe nastpstwa, kt�re s korzystne dla caBego spoBeczeDstwa. Jest bowiem tak, \e biznesmeni, nawet je\eli s motywowani tylko przez ch wzbogacenia si, aby osign zysk, musz zaoferowa produkty, kt�re s lepsze i taDsze od produkt�w konkurent�w. A produkty o wy\szej jako[ci dostpne za ni\sz cen s niewtpliwie korzystne dla ka\dego. Je\eli zatem jest wBa[nie tak, to pojawia si my[l, \e porzdek spoBeczny i zbiorowe korzy[ci mog by produkowane raczej przez mechanizmy rynkowe ni\ przez widzialn, scentralizowan rk rzdu (i administracji). Wskazane elementy: kierujce si wBasnym interesem podmioty, konkurencja midzy producentami i relatywnie wolny rynek s wBa[ciwe dla ekonomii neoklasycznej i podstawowe dla teorii wyboru racjonalnego. I chocia\ A. Smith nie sformuBowaB teorii polityki administracyjnej, to byB w peBni [wiadomy znaczenia swojej argumentacji dla sektora publicznego, co jest widoczne w tre[ci formuBowanych przez niego rad pod adresem rzdu3. Znane od dawna intelektualne podstawy teorii wyboru racjonalnego byBy w nauce administracji i w nauce polityki administracyjnej przez dBugi czas ignorowane. Dopiero w drugiej poBowie XX wieku4 ekonomi[ci zaczli dokonywa transferu swoich koncepcji do polityki, w tym do polityki administracyjnej5. PrzeBomowe okazaBy si zwBaszcza publikacje 2 A. Downsa6 oraz J.M. Buchanana i G. Tullocka7, jako \e po ukazaniu si tych prac nie mo\na ju\ byBo dBu\ej ignorowa znaczenia teorii ekonomii dla sektora publicznego. Charakterystyczn cech odr�\niajc te opracowania od tradycyjnych podej[ do administracji publicznej i polityki administracyjnej jest nacisk na racjonalnego, kierujcego si wBasnym interesem aktora. W proponowanych koncepcjach [wiadomego obywatela i neutralnego kompetentnego urzdnika zastpiB racjonalny maksymalista. Tak jak to widziaB A. Smith, obywatele i urzdnicy maj si anga\owa w dziaBalno[ publiczn nie z powodu swoich obywatelskich ideaB�w czy po[wicenia na rzecz dobra wsp�lnego, lecz z chci przysporzenia sobie korzy[ci, czyli z powod�w wBa[ciwych anga\owaniu si w dziaBalno[ gospodarcz. Teoria wyboru racjonalnego jest zatem oparta na przekonaniu, \e podstawowe behawioralne zaBo\enie paradygmatu ekonomii neoklasycznej jest uniwersalne: siB napdow wszystkich prywatnych i publicznych decyzji i dziaBaD jest wBasny interes. Od takiego punktu wyj[ciowego dzieli nas tylko maBy krok do pojcia rynku usBug publicznych, na kt�rym obywatel-konsument stara si zakupi najbardziej preferowane przez siebie dobra i usBugi publiczne, a producentami tych d�br i usBug s konkurujce ze sob organizacje, kt�rych wBasny interes ka\e im odpowiedzie najbardziej efektywnie na popyt ze strony konsument�w. Taki punkt widzenia jest oczywi[cie sprzeczny z ortodoksyjnym spojrzeniem na administracj publiczn, zgodnie z kt�rym w skBad administracji wchodz biurokratyczne scentralizowane organizacje, kt�re maj wykonywa wol reprezentatywnych instytucji demokratycznych, a nie reagowa na popyt ze strony konsument�w. Teoria wyboru racjonalnego, stanowic powa\ne wyzwanie dla tradycyjnego my[lenia o administracji publicznej, ma zaskakujco proste podstawy teoretyczne. W koncepcji J.M. Buchanana i G. Tullocka pojawiaj si tylko dwa chocia\ kluczowe zaBo\enia. Zgodnie z pierwszym, przecitna jednostka kieruje si wBasnym interesem i d\y do maksymalizacji u\yteczno[ci. Oznacza to, \e zna ona swoje preferencje (cele), mo\e je uporzdkowa wedBug wa\no[ci, a stojc w obliczu zbioru dostpnych kierunk�w dziaBania, stara si osign swoje cele i wybiera te kierunki dziaBania, kt�re maksymalizuj jej indywidualne korzy[ci i minimalizuj jej indywidualne koszty. To preferowane poBczenie korzy[ci i koszt�w nazywa si funkcj u\yteczno[ci jednostki (an individual s utility function) i zdaniem J.M. Buchanana i G. Tullocka jednostka dziaBa tak, aby maksymalizowa u\yteczno[, chcc zrealizowa raczej wicej ni\ mniej swoich preferencji. Zgodnie z drugim, decyzje podejmuj tylko jednostki, a nie grupy. W my[l tego zaBo\enia, znanego jako indywidualizm metodologiczny8, decyzje grupowe s zbiorem wybor�w indywidualnych, a nie szczeg�ln 3 wBa[ciwo[ci grupy. Budujc podstawy teorii wyboru racjonalnego, J.M. Buchanan i G. Tullock wskazali jednoznacznie na znaczenie indywidualizmu metodologicznego: Wychodzimy z zaBo\enia, \e wyboru dokonuje tylko jednostka, i \e racjonalne zachowanie [& ] mo\e by sensownie badane tylko jako dziaBanie indywidualne 9. Z tych prostych zaBo\eD przedstawiciele teorii wyboru racjonalnego skonstruowali w dedukcyjny spos�b caBe teorie indywidualnych i organizacyjnych zachowaD, kt�re wpBywaj w szerokim zakresie na praktyk oraz teori administracji publicznej. WpByw ten jest widoczny zwBaszcza w trzech dziedzinach. Po pierwsze, w obszarze zachowaD organizacyjnych. Teoria wyboru racjonalnego oferuje tutaj og�ln struktur pozwalajc odpowiedzie na pytanie, dlaczego organizacje biurokratyczne i ich czBonkowie robi to, co robi. Po drugie, w obszarze dostarczania d�br i usBug publicznych. Tutaj teoria wyboru racjonalnego oferuje wyja[nienie tego, jak dobra i usBugi publiczne s produkowane i konsumowane, aby nastpnie na tej podstawie zaproponowa reformy sektora publicznego, caBkowicie odmienne od zaBo\eD i dyrektyw tradycyjnej nauki administracji. Wreszcie, po trzecie, w postaci apelu o now administracyjn ortodoksj. Dla zwolennik�w teorii wyboru racjonalnego jest ona naturalnym sukcesorem administracyjnych idei M. Webera i W. Wilsona. Przy czym, zdaniem niekt�rych, teoria wyboru racjonalnego nie jest jedynie teori opisow, m�wic, jak jest, ale tak\e teori normatywn, m�wic, jak powinno by (a [ci[lej: jak powinno by by). Jako teoria normatywna ma ona stanowi zwornik zaproponowanej przez A. Smitha koncepcji ekonomii oraz sformuBowanej przez J. Madisona i A. Hamiltona teorii demokracji10. Nota bene, przy takim ujciu mo\e pretendowa do materializacji wizji rozwoju nauki administracji autorstwa D. Waldo i J.M. Gausa, zgodnie z kt�r rozw�j ten mo\e nastpowa tylko wtedy, kiedy teoria administracji stanie si teori polityczn. Jednym z najwcze[niejszych i najdalej sigajcych nastpstw teorii wyboru racjonalnego jest wyja[nienie zachowaD urzdnik�w i funkcjonowania organizacji biurokratycznych. PrzeksztaBcenie teorii wyboru racjonalnego w model zachowania organizacyjnego, kt�ry zakwestionowaB tradycyjne naukowe spojrzenie na biurokracj, zawdziczamy przede wszystkim pracom G. Tullocka11, A. Downsa12 i W. Niskanena13. Ka\dy z tych autor�w, wychodzc z podstawowych zaBo\eD teorii wyboru racjonalnego, przyjmuje hipotez, \e funkcjonowanie biurokracji mo\na zrozumie tylko przez przypisanie urzdnikom kierowania si wBasnym interesem i d\enia do maksymalizacji u\yteczno[ci. W du\ym zakresie autorzy ci korzystaj tak\e z Weberowskiego obrazu dojrzaBej biurokracji, w szczeg�lno[ci jako organizacji dysponujcej przewag informacyjn nad swoimi 4 politycznymi zwierzchnikami. Takie punkty wyj[cia prowadz G. Tullocka, A. Downsa i W. Niskanena do obrazu urzdnik�w, kt�ry daleko odbiega od obrazu neutralnych, kompetentnych wykonawc�w, dominujcego w tradycyjnych teoriach nauki administracji. Starajc si wyja[ni, jak wygldaBaby biurokracja, gdyby urzdnicy kierowali si wBasnym interesem i d\yli do maksymalizacji u\yteczno[ci, G. Tullock przyjB, \e racjonalny, kierujcy si wBasnym interesem biurokrata maksymalizuje u\yteczno[ przez wspinanie si po szczeblach kariery i \e kariera w opartym na ocenie zasBug systemie administracji publicznej czsto zale\y od pozytywnej rekomendacji przeBo\onych. W takiej sytuacji, zdaniem G. Tullocka, racjonalny biurokrata d\y do zadowolenia przeBo\onych i przedstawienia siebie w mo\liwie najlepszym [wietle. W nastpstwie tego racjonalny urzdnik eksponuje te informacje, kt�re s dla niego korzystne, a wstrzymuje przekazanie tych, czy nawet ukrywa te, kt�re s dla niego niekorzystne. Takie znieksztaBcanie informacji powoduje oczywi[cie wiele problem�w: przeBo\eni i politycy maj bBdne opinie i oczekiwania odno[nie do funkcjonowania urzdu i jego mo\liwo[ci, a ich zdolno[ zapewnienia odpowiedzialnego funkcjonowania administracji jest ograniczona14. Tradycyjna kierownicza reakcja na takie problemy w administracji publicznej polega na wprowadzeniu zmian w biurokratycznej strukturze organizacyjnej. Zdaniem G. Tullocka zmiany takie wprawdzie przeksztaBcaj [rodowisko instytucjonalne, ale s nieskuteczne, poniewa\ tylko w niewielkim stopniu dotycz indywidualnych motyw�w bdcych rzeczywistym zr�dBem problem�w. WedBug niego anga\owanie si urzdnik�w w biurokratyczn woln przedsibiorczo[ , czyli d\enie do realizacji raczej wBasnych cel�w ni\ publicznej misji organizacji, prowadzi w skrajnych sytuacjach nawet do zaniku zewntrznej politycznej kontroli organizacji biurokratycznych. Nota bene, formuBowanie takiego obrazu organizacji administracyjnych w czasie, gdy rzeczywiste ich funkcjonowanie coraz bardziej odbiega od publicznej retoryki, dostarcza teoretycznego potwierdzenia szeroko rozpowszechnionego negatywnego postrzegania publicznych biurokracji. Tylko nieco bardziej optymistyczna jest praca A. Downsa. Autor, wychodzc z zaBo\enia o racjonalno[ci kierowania si wBasnym interesem, argumentuje, \e wszystkim urzdnikom wBa[ciwy jest nastpujcy zestaw behawioralnych skBonno[ci: 1) urzdnicy s motywowani do znieksztaBcania informacji przekazywanej w g�r hierarchii, aby sBu\yBa im samym i ich osobistym celom, 2) urzdnicy sprzyjaj takiej polityce administracyjnej, jaka odpowiada ich wBasnym interesom i celom, 3) reakcja urzdnik�w na wytyczne i polecenia przeBo\onych zale\y od tego, jak te wytyczne i polecenia sBu\ wBasnym interesom urzdnik�w: je\eli sprzyjaj one ich indywidualnym interesom, stopieD podporzdkowania 5 jest wysoki, je\eli nie niski, 4) indywidualne cele urzdnik�w wyznaczaj zakres, w jakim poszukuj oni odpowiedzialno[ci, a tak\e determinuj wielko[ tolerowanego ryzyka w poszukiwaniu odpowiedzialno[ci i wBadzy15. Analizujc motywacj kierujcych si wBasnymi celami urzdnik�w, A. Downs d\yB do uwzgldnienia znacznej liczby r�\norodnych indywidualnych cel�w i systematycznie kwalifikowaB te cele w typy biurokratycznej osobowo[ci, wyr�\niajc wspinaczy , konserwatyst�w , fanatyk�w , adwokat�w i paDstwowc�w 16. Wspinacze to urzdnicy, kt�rzy maksymalizuj swoj wBadz, doch�d oraz presti\. Charakteryzuje ich agresywne powikszanie zakresu zadaD i odpowiedzialno[ci, w szczeg�lno[ci przez przypisywanie swoim stanowiskom i urzdom nowych funkcji i kompetencji. W przeciwieDstwie do nich konserwaty[ci to urzdnicy, kt�rzy s zainteresowani maksymalizacj bezpieczeDstwa i wygody i dlatego s skBonni raczej utrzymywa obecne funkcje i kompetencje, a nie dodawa dalsze. Fanatycy to urzdnicy motywowani do prowadzenia okre[lonej polityki, nawet w obliczu powa\nych przeszk�d. Zdaniem A. Downsa fanatycy raczej nie nadaj si na dobrych urzdnik�w, jest zatem maBo prawdopodobne, aby zajmowali wysokie stanowiska. Adwokaci, podobnie jak fanatycy, zdecydowanie realizuj ulubion polityk, ale s bardziej otwarci na wpByw ze strony koleg�w i przeBo\onych. Wreszcie paDstwowcy s typem urzdnik�w, kt�rzy d\ do realizacji interesu publicznego przez promowanie og�lnych cel�w politycznych. Opierajc si na powy\szej typologii, a tak\e uwzgldniajc ksztaBtowanie indywidualnej motywacji przez strukturalne cechy biurokratycznych organizacji, A. Downs sformuBowaB zbi�r og�lnych praw dotyczcych zachowaD urzdnik�w i biurokratycznych organizacji. Nale\ do nich midzy innymi Prawo wzrastajcej zachowawczo[ci , kt�re m�wi, \e w dBu\szym czasie urzdnicy staj si coraz bardziej konserwatywni, oraz Prawo niedoskonaBej kontroli , zgodnie z kt�rym im wiksza jest organizacja, tym sBabsza jest kontrola sprawowana przez osoby na szczycie hierarchii nad dziaBaniami os�b znajdujcych si na po[rednich i najni\szym szczeblu organizacji17. Ustalenia i propozycje A. Downsa niewtpliwie wzbogaciBy obraz administracji sformuBowany przez G. Tullocka, ale nie zmieniBy zasadniczo tre[ci tego obrazu: racjonalny, kierujcy si wBasnym interesem i maksymalizujcy u\yteczno[ urzdnik tworzy urzdy, kt�re s oci\aBe, trudne do kierowania i w najlepszym przypadku tylko cz[ciowo zorientowane na interes publiczny, kt�ry powinien stanowi jdro ich misji. G. Tullock i A. Downs przedstawili w swych pracach obraz biurokratycznych zachowaD, kt�ry radykalnie odbiega od wcze[niejszych ustaleD, ale tym, kt�ry tak naprawd zapewniB teorii wyboru racjonalnego podstawow rol w wyja[nieniu zachowania 6 biurokratycznego, byB W. Niskanen. Autor ten sformuBowaB pierwsz formaln (opart na rygorystycznym sformalizowanym jzyku matematyki) ekonomiczn teori zachowania biurokratycznego. Centraln postaci teorii W. Niskanena, podobnie jak koncepcji G. Tullocka i A. Downsa, jest d\cy do maksymalizacji u\yteczno[ci urzdnik. W. Niskanen po[wiciB jednak znacznie wicej uwagi temu, co tak naprawd urzdnicy staraj si maksymalizowa. Z ekonomicznych zaBo\eD teorii wyboru racjonalnego wynika, \e dokonujc wyboru i podejmujc dziaBania, jednostka d\y do maksymalizacji osobistej u\yteczno[ci. Takie stwierdzenie nie wyja[nia jednak wszystkiego. W szczeg�lno[ci nie jest jasne, co skBada si na osobist u\yteczno[. W typowym operacyjnym ujciu ekonomicznym, zgodnie z maksym J.M. Buchanana i G. Tullocka, chodzi o raczej wicej ni\ mniej . Tak wic decyzje, kt�re przynosz wicej czego[ (zarobk�w, zysku czy okazji do konsumpcji), powinny zwiksza u\yteczno[. W. Niskanen d\yB do rozcignicia tego sposobu rozumowania z pojedynczego podmiotu ekonomicznego na urzdnika przez zaproponowanie takich zmiennych, kt�re mogByby wej[ w skBad funkcji u\yteczno[ci tego drugiego. ZaliczyB do nich wynagrodzenie, doch�d dodatkowy, wBadz, presti\, przywileje, reputacj publiczn i efekty dziaBania danego urzdu18, przyjmujc dalej, \e wikszo[ z tych zmiennych jest zwizana z bud\etem urzdu. W konsekwencji, je\eli takie zmienne, jak wynagrodzenie, wBadza i presti\ s zwizane z og�lnym bud\etem urzdu, racjonalny biurokrata powinien d\y do maksymalizacji tego bud\etu. Jednym sBowem, W. Niskanen przyjB, \e w przypadku urzdnika dobrym odpowiednikiem maksymalizacji u\yteczno[ci jest maksymalizacja bud\etu. Jednocze[nie W. Niskanen twierdziB, \e nie wszyscy urzdnicy s motywowani przez wzgldy finansowe czy osiganie kolejnych szczebli kariery, poniewa\ s te\ tacy, kt�rzy chc szczerze sBu\y i realizowa interes publiczny. Jego zdaniem tacy urzdnicy napotykaj jednak problem: Urzdnik [& ] nie jest ani wszechwiedzcym, ani suwerenem. Nie mo\e zdoby wszystkich informacji z jednej strony o preferencjach poszczeg�lnych obywateli, a z drugiej o mo\liwo[ciach administracji, bez kt�rych to informacji nie jest mo\liwe okre[lenia interesu publicznego 19. Innymi sBowy, urzdnicy maj r�\ne wyobra\enia o tym, co stanowi interes publiczny i \aden urzdnik nie ma wszystkich informacji niezbdnych do przekonania innych, \e wBa[nie jego wizja dobra wsp�lnego jest t wBa[ciw. Tak wic, chocia\ W. Niskanen dopuszczaB my[l, \e niekt�rzy urzdnicy mog by przesiknici duchem publicznym, byB jednocze[nie przekonany, \e nie s oni w stanie skutecznie promowa interesu publicznego. Jak pisaB: Nie jest mo\liwe, aby jakikolwiek urzdnik, niezale\nie od swoich osobistych motywacji, m�gB dziaBa w interesie publicznym, a to z powodu 7 ograniczeD posiadanych przez niego informacji i z powodu konfliktu midzy interesami obywateli 20. Inaczej rzecz ujmujc, racjonalny urzdnik jest tak usytuowany, \e mo\e dziaBa jedynie we wBasnym interesie, wszystko bowiem, co potrzebuje zna, to jego wBasne preferencje. W. Niskanen postrzegaB zatem biurokracj jako przybli\ony odpowiednik organizacji biznesowej, a maksymalizacj bud\etu jako odpowiednik maksymalizacji zysku. W istocie W. Niskanen stworzyB rynkow analogi, w kt�rej organizacje biurokratyczne byBy monopolistycznymi producentami usBug publicznych, a organy prawodawcze monopolistycznymi nabywcami. W tej analogii urzdnicy d\ do maksymalizacji swoich bud\et�w przez sprzeda\ usBug publicznych, a ka\da organizacja biurokratyczna ma swoje organy prawodawcze wysoce zainteresowane zapewnieniem znacznej liczby oferowanych usBug. Zainteresowanie to wynika gB�wnie z przesBanek wyborczych: organizacje biurokratyczne gwarantuj korzy[ci w postaci kontrakt�w, stanowisk pracy i usBug, kt�re s wa\ne dla wyborc�w organy prawodawcze chc sobie przypisa te korzy[ci, aby zyska przychylno[ wyborc�w. Rynek z monopolistycznymi producentami i niewielk liczb dominujcych nabywc�w prowadzi jednak do przewidywalnych nastpstw w postaci nieefektywnej produkcji, a tak\e poda\y przewy\szajcej popyt. Aby zwalczy te dysfunkcje, nieodBczne w przypadku produkcji usBug publicznych, W. Niskanen proponowaB, aby finansowanie usBug publicznych byBo zastrze\one dla najni\szego mo\liwego poziomu administracji publicznej i aby decyzje bud\etowe byBy podejmowane w organach stanowicych wikszo[ci dw�ch trzecich gBos�w. Rozwizanie takie miaBo ograniczy wpByw monopolistycznych nabywc�w oraz lepiej poBczy poda\ i popyt usBug publicznych przez umiejscowienie producent�w usBug publicznych maksymalnie blisko ich nabywc�w. Prace G. Tullocka, A. Downsa i W. Niskanena zyskaBy na przeBomie lat sze[dziesitych i siedemdziesitych XX wieku zainteresowanie nie tyle dziki swemu nowemu teoretycznemu podej[ciu do administracji publicznej, ile raczej dziki temu, \e ich konkluzje odpowiadaBy rozpowszechnionemu w�wczas postrzeganiu biurokracji. W miar tego jak po drugiej wojnie [wiatowej sektor publiczny si rozrastaB, spoBeczeDstwa zaczBy kwestionowa koszt i efektywno[ usBug publicznych, a powszechny w�wczas pogld o nieskuteczno[ci i nieekonomiczno[ci biurokracji znalazB naukowe poparcie w pracach wskazanych autor�w. Ich preskryptywne konkluzje: mniej biurokracji, mniej centralizacji, a wicej konkurencji w produkcji usBug publicznych, stawiaBy administracyjn ortodoksj na gBowie, ale w krgach politycznych znalazBy chtnych sBuchaczy. Jednocze[nie przedstawiciele ortodoksyjnych szk�B nauki administracji wskazywali, \e prace te s prawie 8 caBkowicie teoretyczne, a ich preskryptywne konkluzje opieraj si na niesprawdzonych zaBo\eniach i niepewnym materiale dowodowym. Z niekt�rymi z tych zarzut�w zgodziB si p�zniej W. Niskanen21, przyznajc, \e jego model maksymalizacji bud\etu byB niekompletny, a nawet, i\ z pewnego wa\nego punktu widzenia byB bBdny22. W szczeg�lno[ci przyznaB, \e zgromadzony przez trzydzie[ci lat materiaB empiryczny wskazuje na to, \e urzdnicy d\ nie tyle do maksymalizacji caBo[ciowego bud\etu, ile do maksymalizacji bud\etu uznaniowego. Ten drugi zdefiniowaB jako r�\nic pomidzy caBo[ciowym bud\etem i minimalnym kosztem �produkcji� wyniku oczekiwanego przez wBadz polityczn 23. Z punktu widzenia idei maksymalizacji bud\etu r�\nica jest mo\e subtelna, ale istotna: urzdnicy d\ raczej do maksymalizacji kontroli nad bud\etem, a nie do maksymalizacji absolutnej wielko[ci bud\etu. Opr�cz tego przesunicia w behawioralnych zaBo\eniach swojego modelu W. Niskanen uznaB r�wnie\, \e we wcze[niejszej pracy powa\nie nie doceniB roli organizacji politycznych w monitorowaniu biurokracji, kt�ra to kwestia ma nota bene nawet jeszcze wiksze znaczenie dla konkluzji prac G. Tullocka i A. Downsa. Ich teorie racjonalnego wyboru rysowaBy obraz politycznie silnej biurokracji, kt�ra w pewnych warunkach mo\e dziaBa prawie niezale\nie, przedkBadajc wBasny interes nad jej publiczn misj. W terminologii G. Tullocka, kiedy biurokraci kieruj si wBasnym interesem, organizacje biurokratyczne, zamiast sBu\y instytucjom demokratycznym, anga\uj si w biurokratyczn woln przedsibiorczo[ . P�zniejsze empiryczne prace przyniosBy jednak materiaB, z kt�rego jednoznacznie wynikaBo, \e organizacje biurokratyczne s w wysokim stopniu odpowiedzialne zar�wno przed swoimi politycznymi zwierzchnikami, jak i przed opini publiczn24. Nie musi to oznacza, \e organizacje te dziaBaj altruistycznie na rzecz interesu publicznego, ale wskazuje na wiksz liczb ograniczeD (czasami w przypadku urzdnik�w przesiknitych misj publiczn samoograniczeD) w dziaBaniach kierujcych si wBasnym interesem urzdnik�w, ni\ uwzgldniaBa teoria wyboru racjonalnego. Opr�cz oczywistych ograniczeD nakBadanych przez normy prawne mo\na tu wskaza jeszcze na ograniczenia nakBadane przez normy zawodowe czy etyczne25, czy te\ na ograniczenia zwizane z istnieniem wielu motywacji grupowych, kt�re to motywacje nota bene kwestionuj indywidualizm metodologiczny. Og�lnie mo\na powiedzie, \e rozcignicie teorii wyboru racjonalnego na obszar zachowania organizacyjnego sprowokowaBo w nauce administracji dBugotrwaB debat w kwestii motyw�w zachowania biurokratycznego. Debata ta nie zostaBa jeszcze rozstrzygnita, ale jest ju\ jasne, \e prace po[wicone wyborowi racjonalnemu zmusiBy przedstawicieli nauki administracji do spojrzenia na biurokracj w spos�b radykalnie odmienny od przyjtego 9 wcze[niej. Przy czym, chocia\ teoria wyboru racjonalnego ma znaczny wpByw na badanie zachowania biurokratycznego, to jej najwiksze teoretyczne i praktyczne implikacje wyrastaj z badania zachowaD obywateli. Chodzi o to, \e urzdnicy i organizacje biurokratyczne stanowi jednak pewien problem dla teorii wyboru racjonalnego, jako \e rynkowa analogia wydaje si nieco nacignita . W pracach G. Tullocka, A. Downsa i W. Niskanena rola urzdnika jako nabywcy czy sprzedawcy nie jest sp�jna, nie jest tak\e oczywiste, co jest przedmiotem wymiany oraz z kim i w jaki spos�b do niej dochodzi. Rynkowa analogia staje si znacznie bardziej czytelna, kiedy teoria wyboru racjonalnego czyni przedmiotem swojego zainteresowania obywateli oraz dobra i usBugi produkowane przez samorzd lokalny za po[rednictwem rozmaitych publicznych jednostek organizacyjnych. W strukturze wyboru racjonalnego obywatele konsumuj dobra i usBugi publiczne, a wzory i motywy ich konsumpcji mo\na postrzega jako przybli\ony odpowiednik wzor�w konsumpcji na jakimkolwiek typowym rynku. Ta analogia tak\e nie jest oczywi[cie doskonaBa. Dobro publiczne jest z definicji niepodzielne, nie jest czym[, co mogBoby by wydzielone i dystrybuowane indywidualnie. Takie dobra jak czyste powietrze czy bezpieczeDstwo wewntrzne wymagaj wi\cych decyzji zbiorowych, a nie decyzji indywidualnych. Tradycyjnie s one uwa\ane za nara\one na niepowodzenia rynkowe oznacza to, \e wolne mechanizmy rynkowe, pozostawione same sobie, albo w og�le nie zapewniaj produkcji tych d�br, albo nie zapewniaj produkcji tych d�br w odpowiedniej ilo[ci i jako[ci. Z tego powodu uwa\a si, \e produkcja d�br publicznych powinna si znajdowa pod kontrol rzdow. Std jest ju\ tylko maBy krok do administracyjnej ortodoksji: dobra i usBugi publiczne mog by dostarczane najbardziej skutecznie i ekonomicznie przez funkcjonalnie zorganizowane organy wyposa\one w uprawnienia wBadcze. Takie rozwizanie ma zapewni powszechn dostpno[ wa\nej usBugi publicznej, a tak\e uniknicie powielania usBug, uproszczenie kierownictwa i kontroli, co powinno zagwarantowa efektywno[ i odpowiedzialno[. Powy\szy spos�b rozumowania ma jednak sBaby punkt, jako \e niekt�re dobra i usBugi znajduj si na ziemi niczyjej pomidzy sektorami publicznym i prywatnym. Nale\ do nich na przykBad usBugi o[wiatowe i sanitarne, kt�re s [wiadczone zar�wno przez sektor publiczny, jak i prywatny. Prywatni kontraktorzy, a zatem wolny rynek, odgrywaj pewn rol w dostarczaniu nawet czystych d�br publicznych, takich jak bezpieczeDstwo zewntrzne. Niejednoznaczna linia demarkacyjna pomidzy dobrami publicznymi i prywatnymi zachca do wysuwania argument�w, \e mechanizmy u\ywane do dostarczania tych drugich mog odgrywa wiksz rol w dostarczaniu tych pierwszych. Kiedy taka argumentacja jest wysuwana, dochodzi do czoBowego zderzenia ortodoksyjnej nauki administracji z teori 10 ekonomii. To, co M. Weber czy W. Wilson nazwaliby dobrze funkcjonujc biurokracj, A. Smith czy M. Friedman mogliby nazwa monopolem. Monopole s za[ nieresponsywnymi i niewydajnymi producentami usBug, poniewa\, stosownie do aksjomatu o wBasnym interesie, nie maj \adnego powodu, aby by innymi. Konsument natomiast nie ma innej mo\liwo[ci, jak dokona zakupu oferowanego przez monopolist dobra za monopolistyczn cen, co przynosi same korzy[ci producentowi d�br publicznych. Je\eli, jak przyjmuj G. Tullock, A. Downs i W. Niskanen, urzdnicy kieruj si wBasnym interesem i organy publiczne s w rezultacie monopolistycznymi producentami d�br i usBug publicznych, obywatel-konsument robi zBy interes ze scentralizowan biurokracj wspieran przez tradycyjn ortodoksyjn nauk administracji. Lepszym rozwizaniem byBby rynek usBug publicznych, gdzie zamiast jednego scentralizowanego organu z okre[lon jurysdykcj obywatele-konsumenci dysponowaliby przygotowan przez wiele organ�w szerok ofert pakiet�w podatkowo- usBugowych i mogliby si przenosi do miejsc, kt�re najlepiej odpowiadaj ich preferencjom. Konkurencja zmusiBaby liczne organy administracyjne do produkowania usBug o wysokiej jako[ci po niskim koszcie, jako \e w przeciwnym razie ich terytoria zostaByby opuszczone przez nabywc�w. Taki spos�b rozumowania sugeruje, \e dobra i usBugi publiczne mog by lepiej dostarczane nie przez scentralizowan biurokracj, lecz przez mechanizmy konkurencyjnego rynku. Powy\sze argumenty sformuBowaB po raz pierwszy C. Tiebout26. Koncepcj swoj oparB, podobnie jak G. Tullock, A. Downs i W. Niskanen, na blizniaczych zaBo\eniach o wBasnym interesie i indywidualizmie metodologicznym. W swojej pracy skupiB si jednak nie na wewntrznym funkcjonowaniu biurokracji, lecz na stosunkach pomidzy obywatelami i organami publicznymi, odpowiednio jako konsumentami i producentami d�br publicznych. C. Tiebout uwa\aB, \e gdyby mobilni obywatele mogli dokonywa zakup�w najbardziej odpowiadajcych im kombinacji usBug publicznych i powizanych z nimi obci\eD podatkowych w wielu administracyjnych jednostkach terytorialnych, m�gBby zosta stworzony konkurencyjny rynek usBug publicznych. Jak ujB to C. Tiebout, mobilno[ sprawiBaby, \e lokalne dobra publiczne staByby si odpowiednikiem zakup�w dokonywanych na klasycznym rynku. Gdyby obywatele-konsumenci poszukiwali preferowanych pakiet�w podatkowo-usBugowych i zakupywali je, siBy konkurencyjne zmusiByby producent�w, to jest organy samorzdowe i paDstwowe, do reakcji na preferencje obywateli27. Rezultatem tego przynajmniej w teorii byByby efektywnie produkowane usBugi publiczne, kt�re odzwierciedlaByby publiczny popyt na te usBugi. 11 Nale\y zauwa\y, \e preskryptywna implikacja modelu C. Tiebouta stanowi dokBadne przeciwieDstwo podej[cia ortodoksyjnego. Podstawowa hipoteza tego modelu i jego r�\nych modyfikacji gBosi, \e wiele organ�w konkurujcych horyzontalnie i wertykalnie dostarcza usBugi wy\szej jako[ci za ni\sz cen, kt�re s bardziej dostosowane do preferencji obywateli, ani\eli jedna wszechmocna i wszechogarniajca biurokracja. Operacyjno[ tego modelu jest uwarunkowana, zdaniem C. Tiebouta, dwoma zaBo\eniami odno[nie do indywidualnych aktor�w, kt�re wykraczaBy poza te dotyczce racjonalnej maksymalizacji u\yteczno[ci. Po pierwsze, C. Tiebout zakBada, \e obywatele s doskonale mobilni, w tym sensie, \e mog si z Batwo[ci przenosi z jednej jednostki terytorialnej do innej (z jednej gminy do innej). Po drugie, model C. Tiebouta wymaga, aby obywatele byli doskonale poinformowani o pakietach podatkowo-usBugowych oferowanych przez r�\ne organy administracyjne (w r�\nych administracyjnych jednostkach terytorialnych). Oczywi[cie, przyjcie takich zaBo\eD, warunkujcych operacyjno[ modelu, wcale jeszcze nie oznacza istnienia takich warunk�w w rzeczywisto[ci. Hipoteza modelu C. Tiebouta przyczyniBa si do pojawienia si znacznej liczby prac po[wiconych rynkowym mechanizmom produkcji usBug publicznych (w tym r�\nicom pomidzy administracj policentryczn i monocentryczn)28, kt�re zatomizowaBy dyskusj nad tym modelem. Zwolennicy teorii wyboru racjonalnego argumentuj, \e postpujc ostro\nie, mo\na zbudowa co[ zbli\onego do konkurencyjnego rynku usBug publicznych, co wszystkim przyniesie korzy[ci. Konkurencja na takim rynku ma bowiem spowodowa, \e organy publiczne odpowiedz na oczekiwania obywateli-konsument�w i stan si efektywnymi producentami d�br publicznych. Z kolei oponenci teorii wyboru racjonalnego podnosz, \e wiara w rynek jest naiwna i ignoruje rzeczywisto[, jako \e konkurencja rodzi zar�wno zwycizc�w, jak i przegranych. I je\eli straty s akceptowalne w sektorze prywatnym, to kiedy na przykBad z rynku wypada szkoBa, przegranymi s nie tyle producenci, ile konsumenci usBug, a przedmiotem straty nie jest po prostu okazja do konsumpcji, lecz cz[ dobra wsp�lnego. Krytycy teorii wyboru racjonalnego podnosz tak\e, \e liczba poinformowanych konsument�w jest zbyt maBa, aby zapewni funkcjonowanie konkurencyjnego rynku usBug publicznych. Ich zdaniem prawdopodobnym rezultatem stworzenia takiego rynku nie jest zwikszenie efektywno[ci, lecz ograniczenie r�wno[ci, co pozostaje w oczywistej sprzeczno[ci z egalitarnymi warto[ciami demokracji. Zdaniem niekt�rych zwolennik�w teorii wyboru racjonalnego stanowi ona wyzwanie dla tradycyjnej nauki administracji, kt�ra powinna uzna wyb�r racjonalny za sw�j podstawowy paradygmat. Teoria wyboru racjonalnego jest dla nich samodzieln normatywn 12 (i demokratyczn) teori administracji. Stanowisko takie w spos�b najmocniejszy i chyba najbardziej znany sformuBowaB V. Ostrom29. Podstawow tez V. Ostroma jest to, \e nauka administracji opiera si na konstrukcji teoretycznej, kt�ra jest w trakcie rozpadania si. WedBug V. Ostroma intelektualne fundamenty nauki administracji stanowi nastpujce propozycje autorstwa W. Wilsona: 1) w ka\dym ustroju jest, i zawsze bdzie, dominujce centrum wBadzy, 2) im bardziej wBadza jest podzielona, tym bardziej staje si nieodpowiedzialna i trudna do kontroli, 3) struktura centrum wBadzy jest zdeterminowana przez struktur konstytucji, 4) proces rzdzenia mo\na podzieli na dwa etapy: okre[lenie woli paDstwa (polityka) i wykonanie woli paDstwa (administracja), 5) chocia\ instytucje i procesy polityczne znacznie si r�\ni w r�\nych ustrojach, to ich administracje maj silne strukturalne podobieDstwa, 6) dobr administracj osiga si przez wBa[ciwe hierarchiczne uporzdkowanie profesjonalnych usBug publicznych, 7) dobra administracja jest warunkiem koniecznym rozwoju spoBecznego dobrobytu30. Zdaniem V. Ostroma propozycje te posBu\yBy do sformuBowania paradygmatu, kt�ry ukonstytuowaB ortodoksyjn nauk administracji. Zgodnie z tym paradygmatem administracja mo\e by analizowana niezale\nie od polityki, a dobra administracja ma organizacyjn form Weberowskiej biurokracji. Takie ortodoksyjne my[lenie, jak zauwa\yB V. Ostrom, zignorowaBo jednak niekt�re lekcje zawarte w Weberowskiej koncepcji biurokracji. M. Weber niewtpliwie uwa\aB biurokracj za technicznie najlepsz form organizacji, jako \e eksponowaBa kompetencje, profesjonalne do[wiadczenie, racjonalny podziaB pracy i standardowe procedury decyzyjne. Te rozwizania, jako podstawa wykonywania woli paDstwa, wydawaBy si warto[ciow alternatyw dla klientelizmu, partyjnictwa i r�\nych politycznych konieczno[ci. Jednak\e, jak wskazaB V. Ostrom, z teorii M. Webera wynikaBo tak\e, \e dojrzaBe biurokracje staj si centralnymi instytucjami politycznymi, a nie tylko technicznie najlepszymi organami wykonawstwa. W peBni rozwinita biurokracja korzysta z olbrzymiej informacyjnej przewagi nad swoimi politycznymi zwierzchnikami i trudno oczekiwa, \e przewaga ta zostanie wykorzystana na rzecz interesu publicznego kosztem interesu biurokracji. V. Ostrom argumentowaB, \e przedstawiciele nauki administracji skoncentrowali si na technicznej wy\szo[ci organizacji biurokratycznej przypisywanych jej zdolno[ciach do efektywnego produkowania d�br publicznych ignorujc potencjalne negatywne nastpstwa dla systemu demokratycznego. A przecie\, jak zauwa\yB V. Ostrom, M. Weber opisywaB tak\e demokratyczn alternatyw dla biurokratycznej, czyli hierarchicznej i autorytarnej administracji. W ujciu M. Webera w demokratycznej administracji: 1) przyjmuje si, \e ka\dy ma kwalifikacje do uczestnictwa w prowadzeniu spraw publicznych (zakBada si, \e 13 wszyscy obywatele, a nie tylko technokraci, maj niezbdn wiedz i do[wiadczenie, aby uczestniczy w podejmowaniu decyzji o tym, jak polityk przyj i jak j realizowa), 2) w podejmowaniu wa\nych decyzji uczestnicz zar�wno wszyscy czBonkowie spoBeczeDstwa, jak i wybrani przez nich przedstawiciele, 3) wBadza jest szeroko rozproszona, a nie skupiona w nadrzdnym centrum, 4) funkcjonariusze administracji s sBugami spoBeczeDstwa, a nie technokratyczn elit pan�w (public masters). Sp�jno[ takiej demokratycznej administracji byBaby zagwarantowana przez policentryczny ustr�j ustr�j z wieloma centrami wBadzy na wielu szczeblach31. Nauka administracji odrzuciBa tak koncepcj demokratycznej administracji jako niedajc si obroni teoretycznie i praktycznie (jej wysokie wymagania w zakresie wiedzy i partycypacji obywateli zostaBy uznane za nierealistyczne, a dyfuzja wBadzy miaBa osBabia odpowiedzialno[ organ�w publicznych). Zamiast tego nauka administracji zBczyBa sw�j intelektualny los z zaBo\eniem W. Wilsona o tym, \e odpowiedzialna wBadza musi by skoncentrowana i \e efektywn administracj mamy raczej dziki technicznym ekspertom zorganizowanym funkcjonalnie w biurokracje, ani\eli dziki wielu sprzecznym i niejasnym sygnaBom ze strony mas. Odpowiadajc na tak argumentacj, V. Ostrom wskazaB, \e jej intelektualne podpory zostaBy ju\ skruszone. ZwBaszcza H.A. Simon32 i D. Waldo33 tak dogBbnie podwa\yli zaBo\enia W. Wilsona (w szczeg�lno[ci to o dychotomii pomidzy polityk i administracj), \e te nie s ju\ w stanie wspiera perspektywy ortodoksyjnej. W konsekwencji, jak argumentowaB V. Ostrom, nauka administracji znalazBa si w niebezpiecznej pozycji: utraciBa sw�j intelektualny ster i dryfuje nara\ona na niebezpieczeDstwo wchBonicia przez inne dyscypliny. Zdaniem V. Ostroma teoria wyboru racjonalnego mogBaby nie tylko dostarczy tratwy ratunkowej, ale tak\e zagwarantowa nauce administracji teoretyczny okrt flagowy. SugerowaB, \e demokratyczna teoria administracji, tak jak j widziaB i odrzuciB M. Weber, jest w rzeczywisto[ci mo\liwa, a wyb�r racjonalny dostarcza oczywiste [rodki jej osignicia. Je\eli rynek (z niewielkim udziaBem scentralizowanych centr�w wBadzy) efektywnie Bczy poda\ i popyt na prywatne dobra i usBugi, to dlaczego nie m�gBby zrobi tego samego dla publicznych d�br i usBug? Przecie\ przyjmujemy, \e ci, kt�rzy kupuj samochody, ubrania czy \ywno[, s wystarczajco dobrze poinformowani, aby dokona zakup�w zgodnie ze swoimi preferencjami. Podobnie przyjmujemy, \e konsumenci wiedz dostatecznie du\o, aby porzuci producent�w, kt�rzy zaniedbuj zaspokojenie ich preferencji, pozwalajc rynkowi usun tych, kt�rzy s nieskuteczni i nie odpowiadaj na popyt konsumencki. Dlaczego te niewyg�rowane zaBo\enia odno[nie do informacji i indywidualnego zachowania nie miaByby 14 by przeniesione do d�br i usBug publicznych? J. Madison i A. Hamilton, chocia\ nie u\ywaj termin�w wBa[ciwych mikroekonomii, to jednak wykorzystuj pojcie indywidualnego determinizmu, a ich koncepcja podzielonej wBadzy odpowiada policentrycznej naturze demokratycznej administracji. Jak ujli to J.M. Buchanan i G. Tullock: Teoria Madisona, czy ta, kt�ra jest wyraznie zawarta w pracach Madisona, czy ta, kt�ra znalazBa wyraz w amerykaDskim systemie konstytucyjnym, mo\e by por�wnana z teori normatywn, kt�ra wyBania si z podej[cia ekonomicznego 34. Majc na uwadze ten teoretyczny zwizek, V. Ostrom argumentowaB, \e przebudowa intelektualnej orientacji nauki administracji na fundamentach wyboru racjonalnego odpowiada demokratycznym zasadom amerykaDskiej Konstytucji. Z kolei krytycy stanowiska V. Ostroma nie tylko odrzucaj teori wyboru racjonalnego jako podstaw normatywnej demokratycznej teorii administracji, ale nawet podnosz, \e le\ce u jej podstaw zaBo\enia prowadz do zasadniczo niedemokratycznych nastpstw. Niekt�rzy jeszcze wskazuj, \e teoria wyboru racjonalnego raczej stworzyBa, ni\ rozwizaBa intelektualny kryzys nauki administracji, do kt�rego nawizywaB V. Ostrom. I tak S.M. Hague35 uwa\a, \e prorynkowe warto[ci, nierozerwalnie zwizane z teori wyboru racjonalnego, zagra\aj wiarygodno[ci i samemu istnieniu nauki administracji jako samodzielnej dyscyplinie naukowej. Zdaniem tego autora ruch na rzecz wprowadzenia mechanizm�w rynkowych do administracji publicznej ulegB wzmocnieniu przez oczernianie funkcjonowania sektora publicznego i wychwalanie prywatnej przedsibiorczo[ci. Negatywny obraz usBug publicznych zagra\a ich prawomocno[ci w szerokich krgach spoBeczeDstwa i tworzy zacht, aby my[le o nauce administracji jako nieznacznie zmodyfikowanej gaBzi nauki zarzdzania. Problem polega na tym, podkre[la S.M. Hague, \e sektory publiczny i prywatny s r�\ne i przynajmniej w systemie demokratycznym opieraj si na r�\nych zasadach. Je\eli patrzymy na sektor publiczny przez pryzmat wyboru racjonalnego, tracimy z pola widzenia to, \e warto[ci rynkowe i warto[ci demokratyczne s nie tylko r�\ne, ale nawet niepor�wnywalne. Rynek mo\e na przykBad efektywnie dystrybuowa towary i usBugi, ale niekoniecznie dystrybuuje je zgodnie z zasadami sprawiedliwo[ci i sBuszno[ci, a tak\e rynek mo\e odpowiedzie poda\ na popyt nawet wtedy, kiedy towar czy usBuga s potencjalnie szkodliwe dla ideaB�w demokratycznych (na przykBad dla warto[ci egalitarnych)36. S.M. Hague argumentuje, \e sprzeczno[ci pomidzy rynkiem i demokracj maj istotne implikacje zar�wno dla praktyki, jak i teorii administracji publicznej. Ustalone przez AmerykaDskie Stowarzyszenie Administracji Publicznej zasady etyki sBu\by publicznej 15 podkre[laj takie standardy, jak praworzdno[, odpowiedzialno[, zaanga\owanie, responsywno[, sBuszno[ i jawno[. W sytuacji, kiedy epistemologicznym standardem w teorii administracji publicznej staje si wyb�r racjonalny, nale\y zdaniem S.M. Hague a zredefiniowa pojcie publiczny w kategoriach rynkowych, je\eli ma ono zachowa swoj wewntrzn sp�jno[. Tak wic pojcie publiczny ulega atrofii pod paradygmatycznym naciskiem teorii wyboru racjonalnego, a przedstawiciele nauki administracji staj wobec kryzysu to\samo[ci. Prawdopodobnym skutkiem tego jest przeksztaBcenie administracji publicznej w administracj biznesow, w kt�rej nagradza si efektywno[ i wydajno[, a sBuszno[ i reprezentatywno[ releguje na drugi plan. Taka administracja, zdaniem S.M. Hague a, nie jest kompatybilna z demokratycznymi koncepcjami J. Madisona i A. Hamiltona. Inni autorzy tak\e argumentuj, \e oparcie teorii wyboru publicznego na indywidualizmie metodologicznym przesBoniBo podstawowy cel administracji publicznej. I tak R. Moe i R. Gilmour37 podnosz, \e z punktu widzenia reprezentatywnej demokracji misja ka\dej publicznej biurokracji musi mie wymiar g�ra d�B, a nie d�B g�ra. Organ publiczny jest ostatecznie odpowiedzialny przed reprezentatywn wBadz ustawodawcz i przed prawem, kt�re autoryzuje jego istnienie, cel i misj. Jego zadaniem nie jest bezkrytyczna akceptacja wszystkich cel�w swoich klient�w, a nastpnie zaspokajanie ich. Organ publiczny jest innymi sBowy po prostu publiczny. Nie jest odpowiednikiem producenta z sektora prywatnego obsBugujcego nisz rynkow przez zaspokajanie preferencji okre[lonych klient�w. Funkcjonowanie organu publicznego polega na sBu\bie zbiorowym instytucjom systemu demokratycznego i w ostateczno[ci Konstytucji. Klienci organu publicznego mog nie lubi niekt�rych z jego dziaBaD wBa[ciwych wymiarowi g�ra d�B, ale administracja publiczna ma sBu\y woli paDstwa, a nie egoistycznym potrzebom jednostki. Nietrudno o przykBady dziaBaD organu publicznego sBu\cych dobrze jego klientom, ale jednocze[nie szkodzcych dobru wsp�lnemu. Demokracja jest zestawem gwarancji procesowych dotyczcych uczestnictwa w zbiorowych decyzjach, ale ju\ nie wynik�w. Rynek dostarcza to, czego jednostka chce; demokracja dostarcza to, na co wszyscy mo\emy si zgodzi i z czym mo\emy \y. Rynek i demokracja nie s tym samym ani w teorii, ani w praktyce38. Z tych powod�w, jak twierdz krytycy teorii wyboru racjonalnego, pojcie wyboru racjonalnego nie nadaje si na podstawowy paradygmat nauki administracji. Warto[ci rynkowe i warto[ci demokratyczne nie s ekwiwalentne, a wyb�r racjonalny faworyzuje te pierwsze kosztem drugich. Mo\na si wprawdzie zgodzi, \e po opublikowaniu prac H.A. Simona i D. Waldo badania administracji publicznej byBy dotknite kryzysem intelektualnym, a nauka administracji cigle ma trudno[ci 16 z wBa[ciwym wkomponowaniem do swoich podstaw warto[ci demokratycznych. Jednak problemy te, jak argumentuj krytycy wyboru racjonalnego, nie s powodem do tego, aby nauka administracji ryzykowaBa te warto[ci na rynku. Przechodzc do konkluzji, nale\y zauwa\y, \e teoria wyboru racjonalnego staBa si zaczynem jednej z najbardziej spornych i kontrowersyjnych debat w historii nauki administracji, a tak\e dostarczyBa jej niepor�wnywalnej z innymi inspiracji intelektualnej. Nie ulega wtpliwo[ci, \e niekt�re z najbardziej oryginalnych i warto[ciowych prac z zakresu nauki administracji zawdziczamy tym, kt�rzy opieraj si na fundamencie wyboru racjonalnego, i to niezale\nie od tego, czy ich celem jest obrona, czy krytyka tej teorii. Atrakcyjno[ teorii wyboru racjonalnego (szczeg�lnie jej formalnych zastosowaD) polega nie tylko na jej wewntrznej sp�jno[ci, ale tak\e na zdolno[ci formuBowania logicznie wydedukowanych, poddajcych si empirycznemu sprawdzeniu wniosk�w. Tak dBugo, jak dBugo jej wyj[ciowe zaBo\enia si sprawdzaj, jest ona w stanie wyja[ni w spos�b wyczerpujcy znaczn liczb zjawisk bdcych przedmiotem zainteresowania nauki administracji. Podstawowe idee teorii wyboru racjonalnego stanowiBy nie tylko olbrzymie wyzwanie dla ortodoksyjnej nauki administracji, ale tak\e zostaBy spopularyzowane i staBy si fundamentem pr�b odnowienia ich administracji podejmowanych przez zachodnie demokracje w latach osiemdziesitych i dziewidziesitych XX wieku39. Problem teorii wyboru racjonalnego dotyczy trafno[ci jej wyj[ciowych zaBo\eD. Je\eli s one niewBa[ciwe czy wa\ne tylko w niekt�rych okoliczno[ciach, og�lne twierdzenia i preskryptywne implikacje teorii wyboru racjonalnego staj si od razu wtpliwe. Jako dedukcyjna teoretyczna struktura teoria wyboru racjonalnego opiera si na dw�ch blizniaczych filarach: racjonalnego interesu wBasnego i indywidualizmu metodologicznego, a jak pisali J.M. Buchanan i G. Tullock: Ostateczna obrona ekonomiczno- indywidualistycznego behawioralnego zaBo\enia musi by empiryczna 40. Jak dotd materiaB empiryczny definitywnie ani nie odrzuciB, ani nie potwierdziB tych zaBo\eD. W szczeg�lno[ci jedn z cigle utrzymujcych si krytyk racjonalnego wyboru jest ta, \e jej koncepcja natury ludzkiej jest zbyt wska, aby mogBa znalez szerokie zastosowanie41. Rzeczywi[cie, mo\na da wiele przykBad�w codziennych zachowaD w sektorze publicznym, kt�re wspieraj stanowisko, \e funkcja u\yteczno[ci zwykBego urzdnika czy obywatela nie jest adekwatnie wyja[niana przez tradycyjny obraz osoby racjonalnie maksymalizujcej u\yteczno[. Niejednoznaczno[ materiaBu empirycznego jest o tyle niekomfortowa, \e jest jeszcze jedna strona stanowiska A. Smitha o kierowaniu si wBasnym indywidualnym interesem, co ma przynie[ zbiorowe korzy[ci. Od dawna wiadomo, \e zachowania os�b kierujcych si 17 wBasnym interesem mo\e przynie[ zbiorowe korzy[ci, ale tak\e zbiorowe koszty. Sytuacja taka jest znana jako tragedia wsp�lnoty/pastwiska (the tragedy of the commons), a jej najbardziej znany opis daB w 1968 roku G. Harding42. W przypadku publicznego pastwiska dostpnego dla ka\dego hodowcy bydBa jest tak, \e racjonalny hodowca stara si maksymalizowa swoj korzy[ z tego publicznego zasobu przez umieszczenie na pastwisku tak wielu sztuk bydBa, jak to jest mo\liwe. Problem polega na tym, \e je[li bdzie tak robiB ka\dy hodowca, to liczba pascego si bydBa prdko przekroczy ograniczone mo\liwo[ci wsp�lnego pastwiska. Kiedy mo\liwo[ci wsp�lnego pastwiska ulegn wyczerpaniu, wszyscy hodowcy stan w obliczu ruiny, poniewa\ racjonalnie d\yli do maksymalizacji wBasnego interesu. G. Harding podjB pr�b wykazania, \e tragedia wsp�lnoty jest czym[ wicej ni\ przypowie[ci z przestrog. W praktyce mamy liczne realne przykBady tego zjawiska, poczynajc od wyczerpania si niekt�rych zasob�w na Bowiskach rybnych, a na nadmiernym korzystaniu z niekt�rych park�w narodowych koDczc. Tragedia wsp�lnoty jest w istocie problemem tak starym jak ludzko[ i wszystkie spoBeczeDstwa s zmuszone tworzy mechanizmy obrony dobra wsp�lnego przed niszczcymi skutkami indywidualnego wBasnego interesu. A. Smith uznaB, \e wBasny interes mo\e by zaprzgnity dla dobra wsp�lnego, ale nawet on nie twierdziB, \e jest to uniwersalna mo\liwo[. Zatem je\eli mechanizmy rynkowe napdzane przez kierujcych si wBasnym interesem aktor�w nie mog ochroni interesu powszechnego, to co mo\e? Jak wskazaB G. Harding, wsp�Bczesne przemysBowe demokracje s zgodne, \e odpowiedz na to pytanie jest jedna: organy administracyjne wyposa\one w uprawnienia wBadcze (aby zagwarantowa umiar), czyli rozrost prawa administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami43. Rozwizanie takie mo\e Batwo pasowa do perspektywy M. Webera i W. Wilsona, ale tylko w niewielkim stopniu rozwizuje wrodzone jej problemy, a w szczeg�lno[ci trudno[ pogodzenia hierarchicznej, autorytarnej natury biurokracji z demokratycznymi warto[ciami i nieuniknienie polityczn rol, jak M. Weber przypisywaB dojrzaBym biurokracjom. Teoria wyboru racjonalnego odegraBa wa\n rol w okre[leniu granic tej ortodoksyjnej perspektywy, ale jak dotd odniosBa tylko niewielki sukces jako jej intelektualny nastpca. Je\eli r�\nice pomidzy rynkiem samochod�w czy \ywno[ci a rynkiem d�br i usBug publicznych (o[wiatowych itp.) s nie do pogodzenia, teoria ekonomii bdzie miaBa tylko ograniczone zastosowanie w sektorze publicznym. Aby sta si podstawowym paradygmatem nauki administracji, wyb�r racjonalny wymaga od rynk�w nieco wikszej odpowiednio[ci z demokracj. 18 Mo\na zauwa\y oznaki wyBaniajcej si syntezy pomidzy perspektyw ortodoksyjn w nauce administracji i wyzwaniem ze strony wyboru racjonalnego. W szczeg�lno[ci w ostatnich trzech dekadach przedstawiciele teorii wyboru racjonalnego rozwinli t koncepcj w spos�b, kt�ry pozwala uwzgldni zaanga\owanego urzdnika w formalnych modelach biurokracji44. Z kolei akceptacja altruistycznych albo grupowych cel�w (na przykBad pragnienia pomagania innym lub sBu\enia interesowi publicznemu)45 i osBabienie zaBo\eD, kt�re definiuj racjonaln maksymalizacj u\yteczno[ci, znacznie osBabia obraz biurokracji stworzony w pracach wczesnych przedstawicieli teorii wyboru racjonalnego. Wskazuje si tak\e, \e przynajmniej w teorii mo\liwe jest istnienie konkurencyjnych rynk�w w warunkach mniej ni\ optymalnych, chocia\ rynki te mog wymaga wyposa\enia publicznych biurokracji w znaczne uprawnienia regulacyjne, aby eliminowa spoBeczno-demokratyczne niedoskonaBo[ci rynku46. By mo\e zatem trwaBym nastpstwem wyboru racjonalnego nie bdzie zajcie miejsca biurokracji w nauce administracji, lecz jej ponowne intelektualne zdefiniowanie. Niezale\nie jednak od ostatecznego miejsca teorii wyboru racjonalnego w intelektualnym kanonie nauki administracji bdzie ona niewtpliwie nadal wykorzystywana do badania (i organizowania) publicznych biurokracji oraz dostarczanych przez nie d�br i usBug. 1 Zob. m.in. Elementy teorii wyboru spoBecznego, red. G. Lissowski, Scholar, Warszawa 2001; J.P. Gunning, Zrozumie demokracj. Wprowadzenie do teorii wyboru publicznego, WSBFiZ, Warszawa 2001; J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, przekB. R. Rapacki (i in.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004; Teoria wyboru publicznego. Wstp do ekonomicznej analizy polityki i funkcjonowania sfery publicznej, red. J. Wiklin, Scholar, Warszawa 2005; Teorie i metody w naukach politycznych, red. D. Marsh, G. Stoker, przekB. J. Tegnerowicz, Wydawnictwo Uniwersytetu JagielloDskiego, Krak�w 2006; The Encyclopedia of Public Choice, red. C.K. Rowley, F. Schneider, Kluwer Academic Press, Boston 2003; The Rational Choice Controversy. Economic Models of Politics Reconsidered, red. J. Friedman, Yale University Press, New Haven 1996; Theory of Public Choice. Political Applications of Economics, red. J.M. Buchanan, R.D. Tollison, University of Michigan Press, Ann Arbor 1972; The Theory of Public Choice II, red. J.M. Buchanan, R.D. Tollison, University of Michigan Press, Ann Arbor 1984. 2 Chodzi oczywi[cie o prac A. Smitha, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, opublikowan po raz pierwszy w 1776 r. Polskie wydanie: A. Smith, Badania nad natur i przyczynami bogactwa narod�w, przekB. G. Wolff, O. Einfeld, Z. Sadowski, A. Prejbisz, B. JasiDska, PWN, Warszawa 1954. 3 Zob. T. Buchholz, New Ideas from Dead Economists, Plume, New York 1999, s. 10 i n. 19 4 Wcze[niej, w pierwszej poBowie XX wieku, na funkcjonowanie i organizacj administracji publicznej w znacznym stopniu wpBynBa teoria organizacji i zarzdzania. 5 Por. A. Hindmoor, Rational Choice, Palgrave Macmillan 2006. 6 Zob. A. Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper, New York 1957. 7 Zob. J.M. Buchanan, G. Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press, Ann Arbor 1962. Za prace dotyczce teorii wyboru publicznego J.M. Buchanan otrzymaB w 1986 r. Nagrod Nobla w dziedzinie ekonomii. 8 Zob. J.W.N. Watkins, Wyja[nianie historii. Indywidualizm metodologiczny i teoria decyzji w naukach spoBecznych, przekB. A. Chmielewski, Wydawnictwo Uniwersytetu WrocBawskiego, WrocBaw 2001. 9 J.M. Buchanan, G. Tullock, dz. cyt., s. 32. 10 Na temat teorii demokracji ( republiki przedstawicielskiej ) J. Madisona i A. Hamiltona zob. R. MaBajny, Doktryna podziaBu wBadzy Ojc�w Konstytucji USA, Uniwersytet Zlski, Katowice 1985, a tak\e G. Sartori, Teoria demokracji, przekB. P. Amsterdamski i D. Grinberg, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994. 11 G. Tullock, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington 1965. 12 A. Downs, Inside Bureaucracy, Littre, Brown and Company, Boston 1967. 13 W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine de Gruyter, Hawthorne 1971. 14 Zob. A.B. Wildawsky, Information as an Organizational Problem, Journal of Management Studies , January 1983. 15 Zob. A. Downs, Inside Bureaucracy, s. 77. 16 Zob. tam\e, s. 92 i n. 17 Na trafno[ tego prawa wskazuje zjawisko wycieku wBadzy (authority leakage). Do organizacyjnego wycieku i osBabienia wBadzy dochodzi w organizacjach, kt�re maj tak du\o szczebli organizacyjnych i tak daleko posunity podziaB pracy, \e kontrola (ni\szych) jednostek organizacyjnych staje si trudna lub niemo\liwa. Nota bene sytuacja taka sprzyja przestpczym dziaBaniom organizacji. Na szcz[cie tylko rzadko w takie dziaBania uwikBana jest caBa organizacja i nieczsto w przestpczych dziaBaniach bierze udziaB wikszo[ czBonk�w organizacji. Swoj drog podobne zjawisko dostrzegaB ju\ H. Fayol, Administracja przemysBowa i og�lna, przekB. J.A. Teslar, Wydawnictwo Instytutu Naukowego Organizacji i Kierownictwa, PoznaD 1947, s. 58. 18 Drugi sekretarz ambasady brytyjskiej, zapytany przez autora tego opracowania (wiosn 1996 r. w trakcie spotkania ze studentami kierunku Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu WrocBawskiego) o przyczyny zainteresowania si prac w (zagranicznej) sBu\bie cywilnej, wskazaB dwie nastpujce: pewno[ zatrudnienia, a w przyszBo[ci wysoka, odporna na inflacj, emerytura . 19 W. Niskanen, Bureaucracy and Representative ..., s. 39. 20 Tam\e. 21 Zob. W. Niskanen, Bureaucracy and Economics, Edward Elgar Publishing, Brookfiel 1994. 22 Zob. tam\e, s. 269. 23 Tam\e, s. 274. 24 Zob. w szczeg�lno[ci D. Wood, R. Waterman, Bureaucratic Dynamics. The Role of Bureaucracy in a Democracy, Westview Press, Boulder 1994. 20 25 Znaczenie tych ograniczeD podkre[laj autorzy modeli determinant decyzji administracji, kt�rych zwizBy przegld daBem w artykule Z rodowodu pewnej koncepcji, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 923 , Prawo CLIII , Wydawnictwo Uniwersytetu WrocBawskiego, WrocBaw 1988, s. 193 i n. 26 C. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy 1956, nr 44, s. 416 i n. 27 Zob. tam\e, s. 422. 28 Zob. np. G. Boyne, Public Choice Theory and Local Government, St. Martin s Press, New York 1998 oraz W. Lyons, D. Lowery, R.H. DeHoog, The Politics of Dissatisfaction. Citizens, Services, and Urban Institutions, M.E. Sharpe, Armonk 1992. 29 Zob. V. Ostrom, The Intellectual Crisis in American Public Administration, University of Alabama Press, Tuscaloosa 1973. 30 Zob. tam\e, s. 24-25. 31 Zob. tam\e, s. 65 i n. 32 Zob. H.A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, Macmillan, New York 1947. 33 Zob. D. Waldo, The Administrative State, Chandler, San Francisco 1946. 34 J.M. Buchanan, G. Tullock, dz. cyt., s. 24. 35 S.M. Hague, The Intellectual Crisis in Public Administration in the Current Epoch of Privatization, Administration and Society 1996, nr 27, s. 510 i n. 36 Zob. J. Henig, Rethinking School Choice. Limits of the Market Metaphor, Princeton University Press, Princeton 1994. 37 R. Moe, R. Gilmour, Rediscovering Principles of Public Administration. The Neglected Foundation of Public Law, Public Administration Review 1995, nr 55, s. 135 i n. 38 Zob. E. Callan, Creating Citizens, Oxford University Press, New York 1997. 39 Zob. M. Swora, PaDstwo kontraktujce. Reforma sektora paDstwowego w Nowej Zelandii, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2005, z. 4, s. 149 i n.; J. Supernat, Administracja publiczna w [wietle koncepcji New Public Management, [w:] Jednostka, paDstwo, administracja nowy wymiar. Midzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica 23-26 maja 2004 r., red. E. Ura, Rzesz�w 2004, s. 469 i n.; a tak\e A. Dbicka, Wsp�Bczesne koncepcje i instrumenty zarzdzania publicznego a administracja publiczna, niepublikowana rozprawa doktorska, Warszawa 2007. 40 J.M. Buchanan, G. Tullock, dz. cyt., s. 28. 41 Warto zauwa\y, \e w innych krytycznych pogldach na teori wyboru racjonalnego wykorzystywane s te same intelektualne narzdzia, kt�re zwolennicy teorii wyboru racjonalnego wykorzystali do wykazania sBabo[ci ortodoksyjnej nauki administracji. 42 G. Harding, The Tragedy of the Commons, Science 1968, nr 162, s. 1243 i n. 43 Zdaniem Autora: Since it is practically impossible to spell out all the conditions under which it is safe to burn trash in the back yard or to run an automobile without smog control, by law we delegate the details to bureaus. The result is administrative law, which is rightly feared for an ancient reason Quis custodies ipsos custodes? Who shall watch the watchers themselves? John Adams said that we must have a government of laws and not men . Bureau administrators, trying to evaluate the morality of acts in the total system, are singularly liable to corruption, producing a government by men, not laws (tam\e, s. 1245). 21 44 Zob. E. Ostrom, A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action. Presidential Address, American Political Science Association, 1997, American Political Science Review 1998, nr 92, s. 1 i n. 45 Zdaniem H.A. Simona u podBo\a wikszo[ci naszych decyzji le\y nie wBasny interes ekonomiczny, lecz identyfikacja z innymi: Human beings make most of their decisions, not in terms of individual self-interest, but in terms of perceived interests of the groups, families, organizations, ethnic groups, and national states with which they identify and to whom they are loyal (ten\e, Why Public Administration, Public Administration Review 1998, nr 1, s. II). 46 Zob. P. Teske, M. Schneider, M. Mintrom, S. Best, Establishing the Micro Foundations of a Macro Theory: Information, Movers, and the Competitive Local Markets for Public Goods, American Political Science Review 1993, nr 87, s. 702 i n.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Obliczeniowa teoria wyboru społecznego
pytania egzaminacyjne do wykladu teoriakultuy
wyklad teoria podejmowania?cyzji
ProgCPP Wyklad Teoria 2
wyklad 7 teoria post modernistyczna
wyklad teoria masowej obslugi
Wykład 6 Teoria informacji
wyklad teoriagier (2)
Teoria wyboru konsumenta poprawiona
wyklad 4 teoria polityki biurokratycznej
5 Wyklad TeoriaZlozonosci
wyklad 6 teoria zarzadzania publicznego
Teoria wyboru servo

więcej podobnych podstron