Postępowanie sądowoadministracyjne
Wykład I 08.10.2009
Historia sądownictwa administracyjnego w Europie
Geneza sądów administracyjnych w Europie sięga początku XIX wieku. Celem było utworzenie instytucji, wobec której pozycja obywatela (adresata decyzji administracyjnej) i organu administracji (wydawcy decyzji) były równorzędne. W postępowaniu administracyjnym bowiem nie ma równorzędności. Sąd służy rozstrzyganiu sporu miedzy tymi 2 podmiotami.
Pierwowzorem sądów administracyjnych w Europie była francuska Rada Stanu powołana wraz z radami prefekturalnymi przez Napoleona Bonaparte w latach 1799-1800. Początkowo Rada pełniła funkcję opiniodawczą z zakresu administracji. Z czasem w Radzie wyodrębniły się sekcje zajmujące się rozstrzyganiem spraw administracyjnych przez co Rada Stanu stała się de facto sądem administracyjnym. Jednakże formalnie Radzie nadano status sądu administracyjnego dopiero w 1872 r. W większości spraw administracyjnych Rada Stanu orzekała w I i II instancji. Jedynie w niektórych pomniejszych sprawach w I instancji działały rady prefekturalne.
W II połowie XIX wieku sądy administracyjne zaczęły powstawać także w innych państwach Europy:
1873 - ????? - Trybunał Administracyjny
1875 - Prusy - Wyższy Sąd Administracyjny
1876 - Austria - Trybunał Konstelacyjny
Były to pierwsze (wyłączając Francję) sądy administracyjne w Europie.
Pod koniec XIX wieku właściwie we wszystkich państwach Europy istniały sądowe kontrole administracji z tym, że wcześniej kontrolę sprawowały sądy powszechne. Do tej pory istnieją państwa, gdzie sądową kontrolę administracji sprawują sądy powszechne np. Wielka Brytania, Hiszpania, Norwegia, Irlandia, Islandia.
Historia sądownictwa administracyjnego w Polsce niepodległej
XX-lecie międzywojenne
Geneza sądownictwa administracyjnego w Polsce niepodległej sięga XX-lecia międzywojennego. Konstytucja marcowa z 1921 roku zapowiadała utworzenie sądu administracyjnego. Zapowiedź ta została wcielona w życie ustawą z dnia 3 sierpnia 1922 roku na mocy której utworzony został Najwyższy Trybunał Administracyjny. Orzekał on tylko o legalności decyzji administracyjnej wydawanej przez organy administracji rządowej i samorządowej/ Właściwość rzeczowa NTA czyli zakres spraw podlegającym kontroli była określona metodą klauzuli generalnej ograniczonej numeracją negatywną, czyli że NTA zajmowała się sprawami wszystkimi sprawami administracyjnymi oprócz tych, które zostały wyłączone przez ustawę np. sprawy dyscyplinarne, NTA był organem wyłącznie kasacyjnym tzn. mógł tylko uchylić lub unieważnić decyzję, ale nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznej. Ustrój NTA został radykalnie zmieniony 10 lat później na mocy Rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy z 27 października 1932 r. Najogólniej zmiany polegały na wzmocnieniu wpływu czynników rządowych na skład sądu np.:
1922 |
1932 |
Co najmniej połowa sędziów powinna mieć kwalifikacje sędziowskie |
Tylko 1/3 sędziów powinna mieć kwalifikacje sędziowskie. |
Prezydent mógł mianować sędziów NTA tylko spośród kandydatów przedstawionych mu przez Zgromadzenie Ogólnego tego sądu. |
Prezes Rady Ministrów mógł przedstawić Prezydentowi do mianowania również własnych kandydatów. |
Nadzór ogólny nad NTA sprawował I prezes NTA. |
I Prezes NTA sprawował tylko bezpośredni nadzór nad NTA, natomiast nadzór naczelny sprawował Prezes Rady Ministrów. |
Na większości terytorium II RP istniało sądownictwo administracyjne jednoinstancyjne w postaci NTA. Wyjątek stanowiły województwa: poznańskie, pomorskie i śląskie (były zabór Pruski), gdzie istniało sądownictwo wyższych instancji, gdyż było sprawowane przez Kolegialne Organy Administracji. W I instancji były to wydziały miejskie i powiatowe. W II instancji działały wydziały obwodowe a w III instancji działał Wyższy Trybunał Administracyjny.
Ponadto w II RP istniało sądownictwo administracyjne szczególne w postaci Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego utworzonego ustawą z dnia 26 marca 1935 r. ISA rozstrzygał skargi na decyzje administracyjne wydawane w sprawach zaopatrzenia inwalidów wojennych i wojskowych i osób pozostałych po tych inwalidach, a także osób pozostałych po poległych, zaginionych i zmarłych w związku ze służbą wojskową. W odróżnieniu od NTA, ISA był sądem kasacyjno-merytorycznym (unieważniał ale także i rozstrzygał sprawy administracyjne) a także był to sąd o składzie mieszanym (zawodowo-obywatelskim_. Czynnikiem obywatelskim w składzie sądu byli ławnicy i inwalidzi.
Polska powojenna
Po zakończeniu II Wojny Światowej ogólne sądownictwo administracyjne nie zostało reaktywowane, gdyż uważano, że w państwie socjalistycznym nie może istnieć konflikt między jednostkami a organami państwa. Jednakże działalność rozpoczęły szczególne (specjalne) sądy administracyjne powołane do życia jeszcze w lipcu 1939 r. - Trybunał Ubezpieczeń Społecznych i Okręgowe Sądy Ubezpieczeń Społecznych. TUS i OSUS działały do połowy lat 80. Obecnie ich role pełnią sądy powszechne (jako sady ubezpieczeń społecznych) i Sąd Najwyższy w zakresie rozpatrywania rewizji nadzwyczajnych.
Ogólne sadownictwo administracyjne próbowano reaktywować w 1956 roku po śmierci Bieruta i „odwilży gomułkowskiej”. Próby te zostały podjęte przez Zrzeszenie Prawników Polskich, którzy opracowali w 1957 roku projekt ustawy - Prawo o sądownictwie administracyjnym, jednak ustawy nigdy nie uchwalono. Kolejna próba z inicjatywy ZPP została podjęta w 1972 roku, jednak prace zakończyły się już na etapie przygotowania projektu. Kolejną próbę podjęto pod koniec lat siedemdziesiątych przy okazji prac mających na celu gruntowną modernizację k.p.a. Próba ta zakończyła się sukcesem.31 stycznia 1980 roku Sejm uchwalił ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego, która weszła w życie 1 września 1980 roku. Jest to pierwsze uregulowanie, od wybuchu wojny, które spowodowało pojawienie się ogólnego sadownictwa administracyjnego w Polsce.
Ówczesny zakres działania NSA był bardzo ograniczony. Zajmował się on rozpatrywaniem skarg na decyzję administracyjną i skarg dotyczących niewydania decyzji przez organ w określonym przez ustawę terminie (bezczynność organu). Właściwość rzeczowa NSA była określona metodą numeracji pozytywnej, czyli, że przez przepisy zostały wyszczególnione tylko te sprawy, w których decyzje podlegały kontroli NSA. Co do zasady numeracji poddaje się rzeczy, których wymienia się najmniej, więc w tym przypadku NSA miała bardzo ograniczony zakres. Taki stan utrzymywał się do 1990 roku.
Lata dziewięćdziesiąte i współczesność
W 1990 roku:
Rozszerzono właściwość rzeczową NSA co znalazło swój wyraz w sposobie określenia tej właściwości (metoda generalnej klauzuli ograniczona numeracją negatywną)
Rozszerzono zakres działania NSA w ten sposób, że:
Poddano kontroli tego sądu nowe kategorie aktów wydawanych przez organy administracji (inne niż decyzja administracyjna czyli niektóre postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, uchwały organów gmin, akty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego)
Włączono rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (o właściwość) między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej
11 maja 1995 roku Sejm uchwalił nową ustawę o NSA. Wprowadzała ona wiele nowych rzeczy. Przyznano NSA nowe uprawnienia w zakresie orzekania
Prawo orzekania kreacyjnego czyli co do istoty sprawy administracyjnej i tylko w określonych w ustawie przypadkach
Prawo wydania wyroku opierając się jedynie na stanie faktycznym przedstawionym w skardze. Takie prawo NSA uzyskiwał tylko wtedy, gdy organ administracji nie przesłał sądowi w terminie odpowiedzi na skargę.
W 1997 roku uchwalono Konstytucję, która wprowadziła generalną zasadę dwuinstancyjności postępowania (także i sądowo administracyjnego). W związku z tym zaistniała potrzeba utworzenia sądu administracyjnego niższej instancji. W 2002 roku uchwalono nową ustawę reformującą - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, która weszła w życie 1 stycznia z 2004 roku, zgodnie z którą oprócz NSA jako sadu II instancji istnieją także Wojewódzkie Sądy Administracyjne, jako sądy I instancji. WSA powstały z przekształcenia ośrodków zamiejscowych NSA. Zniesiono nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad NSA, który rozpatrywał do tej pory rewizję nadzwyczajną od orzeczeń NSA.
1