STOSOWANIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Stosowanie normy prawa administracyjnego materialnego
pośrednio kształtującej sytuację prawną obywatela i podmiotu zbiorowego
Stosunek administracyjnoprawny to relacja, więź między jednym podmiotem, zwanym organem, a drugim podmiotem - obywatelem. Ten stosunek ma charakter typowo władczy i decyzyjny, polega na jednostronnym określeniu przez organ obowiązku bądź uprawnienia obywatela.
Obywatel jest traktowany w opozycji do stosunku cywilnoprawnego, ponieważ relacja w stosunku administracyjnoprawnym opiera się na nierównorzędności stron. W normach prawa administracyjnego znajduje się przewaga organu nad obywatelem, która polega na tym, że organ władczo kształtuje sytuację prawną obywatela, przy czym relacja między organem a obywatelem nie ma charakteru organizacyjnego podporządkowania.
Stosunek administracyjnoprawny - dwa aspekty:
aspekt materialny polega na tym, że norma prawna kształtuje potencjalną, hipotetyczną powinność każdego obywatela i ta norma musi zostać skonkretyzowana w odniesieniu do konkretnego człowieka;
aspekt procesowy to postępowanie administracyjne, które zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
Norma prawa administracyjnego tworzy potencjalną sytuację prawną obywatela. Aby skonkretyzować tą sytuacje należy wejść w relację z organem w postępowaniu procesowym. Proces wydawania konkretnej decyzji, czyli przekształcanie hipotetycznej sytuacji prawnej w konkretną sytuację obywatela, nosi nazwę stosowania prawa administracyjnego.
W prawie administracyjnym możemy wyróżnić dwa typu norm:
norma pośrednio kształtująca sytuację prawną zawiera uprawnienie lub obowiązek ogólnie określony - potrzebne jest skonkretyzowanie zjawiska opisanego w normie do konkretnego obywatela w drodze odpowiedniej procedury administracyjnej w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny.
norma bezpośrednio kształtująca sytuację prawną nie zawiera ogólnej reguły uprawniającej lub zobowiązującej, ale zawiera konkretne, skierowane do każdego obywatela uprawnienie lub obowiązek - nie potrzebne jest stosowanie tej normy do konkretnego człowieka, ale potrzebne jest przestrzeganie tej normy (nie występuje tutaj zjawisko stosunku administracyjnoprawnego).
Norma pośrednio kształtująca sytuację prawną a stosowanie prawa:
Norma pośrednio kształtująca sytuację prawną związana jest ze zjawiskiem stosowania prawa, czyli wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, które przyznają indywidualne uprawnienie lub obowiązek. W nauce prawa administracyjnego stosowanie prawa nazywane jest pierwszym modelem realizacji prawa administracyjnego (drugi model związany z normą bezpośrednio kształtującą jest to model kontroli przestrzegania prawa).
Stosowanie prawa to uogólniony sposób (typowy mechanizm) realizacji normy pośrednio kształtującej sytuacje prawną. Zjawisko stosowania prawa obejmuje działalność organów administracji publicznej w stosunku do obywateli, a więc jest to zjawisko dwupodmiotowe, które polega na konkretyzacji ogólnej normy w odniesieniu do konkretnego obywatela i konkretnej sprawy.
Termin „stosowanie prawa” można odnieść również do prawa ustrojowego, prawa karnego i prawa cywilnego, stąd też ogólną koncepcję stosowania prawa opracowała nauka, zwana ogólną teorią prawa:
w prawie cywilnym istnieje stosowanie prawa przez adresatów równorzędnych w stosunku do siebie, a w przypadku konfliktu rozstrzyga sąd;
podobnie w prawie karnym, ale tutaj stosowanie prawa następuje tylko przez sąd, który rozstrzyga indywidualne sprawy obywatela orzekając o jego winie i karze;
w prawie ustrojowym przełożony realizuje ogólną kompetencję do kierowania - wyznacza podwładnemu co ma robić wydając indywidualny akt służbowy zwany poleceniem;
w prawie administracyjnym materialnym organ administracji publicznej stosuje konkretną normę wobec konkretnego obywatela wydając indywidualną decyzje administracyjną.
Ogólna teoria prawa wyróżnia trzy podstawowe modele stosowania prawa:
model sądowego stosowania prawa - niezawisły sąd orzeka wyrokiem o sytuacji prawnej osób występujących przed sądem;
model kierowniczego (organizatorskiego) stosowania prawa występuje na gruncie norm ustrojowych - istnieje więź organizacyjna i podporządkowanie hierarchiczne kierownika nad podwładnym;
model stosowania prawa administracyjnego materialnego, który opiera się na braku organizacyjnej podległości i jednocześnie opiera się na tym, że jeden z adresatów normy (organ administracji publicznej) orzeka o sytuacji drugiego adresata normy (obywatela).
Ogólna definicja stosowania prawa - stosowanie prawa to proces ustalania przez organ państwa w sposób wiążący, konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm prawnych (norm pośrednio kształtujących sytuację prawną).
Konsekwencje stosowania normy pośrednio kształtującej sytuację prawną:
przyznanie uprawnienia bądź nie przyznanie uprawnienia;
nałożenie obowiązku bądź nie nałożenie obowiązku.
Definicja stosowania prawa jako cztery etapy (fazy) stosowania prawa:
ustalenie jak norma obowiązuje dla potrzeb danego rozstrzygnięcia - ustalenie przepisów, które pozwalają orzekać w danej sprawie;
ustalenie i uznanie faktów za dostatecznie udowodnione na podstawie dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i w oparciu o przyjętą teorię dowodów - zebranie materiału dowodowego jest regulowane przez przepisy proceduralne;
subsumcja, czyli porównanie pierwszej fazy z drugą fazą procesu stosowania prawa, łącznie z wyciągnięciem wniosków (chodzi o subsumcję faktów, dowodów rzeczywistego stanu z normą prawną) - subsumcja jest to proces intelektualny;
ustalenie wiążących konsekwencji prawnych - jest to ustalenie sytuacji prawnej adresata normy.
Teoretyczny model stosowania prawa typowy dla wszystkich gałęzi prawa pasuje do realizacji prawa administracyjnego w odniesieniu do normy pośrednio kształtującej, przy czym żeby odbył się proces stosowania prawa musi istnieć norma materialna oraz norma proceduralna (stosowane jest prawo materialne w trybie procesowym).
Stosowanie prawa administracyjnego - podstawowe problemy:
problem zastosowania ogólnych czterech etapów (faz) stosowania prawa do prawa administracyjnego materialnego;
norma prawna, która jest stosowana;
organ stosujący normę wobec obywatela;
obywatel lub podmiot zbiorowy jako podmiot na rzecz którego organ stosuje normę;
przedmiot (treść) postępowania, czyli sprawa administracyjna;
problem zastosowania przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej do stosowania prawa administracyjnego materialnego;
akt stosowania prawa, zwany decyzją administracyjną.
Proces stosowania prawa administracyjnego - dwa aspekty:
aspekt materialnoprawny - norma określa co stosować, wobec kogo stosować i kto stosuje normę;
aspekt formalnoprawny (strona procesowa) - tryb postępowania, czyli zbiór czynności, które porządkują i regulują proces stosowania prawa w sensie materialnym - prawo formalne urzeczywistnia normę materialną, pozwala ją stosować w konkretnej sytuacji.
Etapy (fazy) procesu stosowania prawa administracyjnego:
ustalenie normy prawnej, która obowiązuje w momencie, kiedy zaistniał dany stan prawny - ustalenie normy materialnej i normy procesowej;
Dekodowanie norm w prawie administracyjnym rodzi problem obowiązywania danego przepisu (problem walidacyjny) oraz problem kompetencji właściwego organu do wydania decyzji.
zbieranie materiału dowodowego - unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej regulują fazę procesu stosowania prawa, która nosi nazwę postępowania wyjaśniającego:
postępowanie dowodowe (w sensie dosłownym), gdzie organ zbiera dowody i je ocenia;
rozprawa administracyjna, czyli skupienie w jednym miejscu i czasie całego materiału dowodowego.
Organ ma obowiązek zebrać materiał dowodowy i ocenić jego zawartość.
Dowodem może być, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności chodzi o dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny.
art. 75 kpa: „§ 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. (...)”
subsumcja jest to proces intelektualny polegający na porównaniu fazy pierwszej i drugiej (porównaniu stanu faktycznego i stanu prawnego) oraz wyciągnięciu z nich wniosków;
art. 80 kpa: „Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.”
proces decyzyjny - podjęcie decyzji administracyjnej, czyli wydanie aktu indywidualnego skierowanego do konkretnej osoby w ściśle określonej sprawie.
Elementy treści decyzji administracyjnej - art. 107 kpa: „§ 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. § 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (...)”
Elementy składowe procesu stosowania prawa administracyjnego:
norma stosowana przez organ administracji publicznej;
organ administracji publicznej;
strona, czyli obywatel albo podmiot zbiorowy;
przedmiot postępowania, czyli sprawa administracyjna;
procedura, czyli tryb rozpatrywania sprawy administracyjnej;
decyzja administracyjna.
Norma - norma pośrednio kształtująca sytuację prawna obywatela:
norma skierowana do obywatela może być normą uprawniającą albo zobowiązującą:
norma uprawniająca przyznaje potencjalne uprawnienie, które decyzją administracyjną zostanie skonkretyzowane;
norma zobowiązująca nakłada ogólny obowiązek indywidualizowany wydaną decyzją.
Normy uprawniająca i zobowiązująca skierowane do obywatela są relatywizowane do nakazu albo zakazu względnego (można się spod niego wyzwolić uzyskując indywidualne pozwolenie).
norma skierowana do organu jest to norma kompetencyjna - norma, która określa kompetencję organu do wykonania czynności, która wywołuje skutek prawny, przy czym ta kompetencja musi być kompetencją szczegółową, jednoznaczną i wyraźną (w normie musi być jasno określone jaki organ jest właściwy do wydania decyzji).
Norma materialna (norma pośrednio kształtująca sytuację prawną) jest podstawą procesu stosowania prawa. To ta norma jest stosowana wobec obywatela w trybie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami proceduralnymi.
Organ administracji publicznej w znaczeniu materialny i procesowym, to jest taki podmiot, który posiada kompetencję do stosowania prawa (nie jest to organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym) - posługujemy się pojęciem organu, które jest zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, tzn. jeżeli podmiot posiada kompetencję do stosowania prawa, to może być uznany za organ administracji publicznej.
art. 1 kpa: „Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, (...).”
Wśród organów administracji publicznej mamy organy administracji państwowej, organy administracji rządowej i samorządowej, organy samorządów zawodowych, a także organy organizacji społecznych, jeżeli mają kompetencję do stosowania prawa.
art. 5 kpa: „(...) § 2. Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: (...) 3) organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, (...).”
Organ w znaczeniu materialnym i procesowym musi posiadać kompetencję szczegółową wynikającą z normy materialnej pośrednio kształtującej sytuację prawną. Kompetencja ta dotyczy organu właściwego do rozpatrzenia danej sprawy.
W prawie administracyjnym proceduralnym na oznaczenie tej kompetencji przyjmuje się termin właściwość do rozpatrzenia danej sprawy. Wyróżnia się trzy rodzaje właściwości:
właściwość rzeczowa - odpowiada na pytanie, który organ władzy mający kompetencję materialną, może rozpatrzyć daną sprawę;
właściwość miejscowa - określa, który organ jest właściwy do rozpatrzenia danej sprawy ze względu na położenie terytorialne;
właściwość funkcjonalna występująca w dwóch odmianach:
odmiana instancyjna określa, który organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji (organ drugiej instancji posiada kompetencję do rozpatrzenia ponownie decyzji wydanej w pierwszej instancji);
odmiana delegacyjna, pojawia się gdy organ właściwy rzeczowo i miejscowo przekazuje kompetencję innemu organowi, by ten wydał decyzję w jego imieniu.
Właściwość funkcjonalna wiąże się z dwuinstancyjnością, tzn. od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, m.in. od wszystkich decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy samorządowe przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej np. przysługuje odwołanie do wojewody.
art. 17 kpa: „Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.”
Są takie organy, które stosują prawo administracyjne, ale nie ma nad nimi organu drugiej instancji, w związku z tym nie istnieje możliwość złożenia odwołania do organu wyższego instancyjnie, wtedy rozwiązaniem jest remonstracja, czyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Każda decyzja administracyjna w Polsce może być zaskarżona do sądu administracyjnego: wojewódzkiego sądu administracyjnego albo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym skargę na decyzję do sądu można złożyć tylko po wyczerpaniu toku instancji (w innych przypadkach trzeba także wykorzystać remonstrację).
Strona - obywatel lub podmiot zbiorowy:
Stroną nazywany jest podmiot na rzecz którego organ administracji publicznej stosuje ogólną normę prawa administracyjnego.
Pojęcie strony jest zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego:
art. 28 kpa: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.”
art. 29 kpa: „Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.”
Zgodnie z tą definicją stroną jest każdy obywatel czy podmiot zbiorowy, który ma interes prawny w rozpatrzeniu jego sprawy bądź na rzecz którego nakładany jest obowiązek.
Interes prawny to interes subiektywny, który posiada obywatel czy podmiot zbiorowy. Interes prawny jest określony i regulowany przez odpowiednią normę prawną. Interes prawny związany z uprawnieniem oraz obowiązek wynikają z prawa administracyjnego materialnego.
Strona w ujęciu subiektywnym - osoba staje się stroną z chwilą złożenia do organu podania o rozpatrzenie sprawy;
Strona w ujęciu obiektywnym - osoba staje się stroną z chwilą rozstrzygania podania przez organ.
Strona musi mieć zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenianą według przepisów prawa cywilnego. Strona może działać przez przedstawiciela ustawowego - osoba fizyczna, może także działać przez pełnomocnika - osoba prawna. Pełnomocnikiem strony w stosunku prawno administracyjnym może być każdy, aby tylko miał zdolność do czynności prawnych.
art. 30 kpa: „§ 1. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 2. Osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. § 3. Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. (...)”
W niektórych sprawach występuje wielość stron - w jednej sprawie może być kilka stron, niekiedy o sprzecznych interesach. Taka sprawa może zakończyć się ugodą administracyjną, która zastąpi wydanie decyzji administracyjnej.
Strona w znaczeniu materialnym - osoba, która ubiega się o uprawnienia albo osoba na rzecz której nałożono obowiązek.
Strona w znaczeniu procesowym - osoba, która bierze aktywny udział w tym procesie.
Sprawa administracyjna - przedmiot stosowania prawa, przedmiot postępowania administracyjnego:
Sprawa administracyjna to istota całego procesu stosowania prawa.
Pojęcie sprawy administracyjnej jest pojęciem umownym, nie jest definiowana w żadnej ustawie, natomiast jest przyjęta w doktrynie na oznaczenie sprawy, która jest przedmiotem stosowania prawa. Taką sprawę rozstrzyga organ administracji publicznej, a sprawa dotyczy obywatela albo podmiotu zbiorowego.
Na określenie pojęcia sprawy administracyjnej używa się też terminu sprawa z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to tylko sprawa o stosowanie normy. Jest to także sprawa legislacyjna z zakresu administracji dotycząca tworzenia prawa. Pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej jest pojęciem szerszym obejmującym wszystkie sprawy, którymi zajmuje się administracja. Natomiast sprawa administracyjna jest to jeden z typów sprawy z zakresu administracji publicznej - sprawa administracyjna związana jest wyłącznie ze zjawiskiem stosowania prawa, czyli wydawania indywidualnych decyzji.
Sprawa administracyjna to sprawa, która toczy się według przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jest sprawą indywidualną, ponieważ dotyczy konkretnego obywatela czy podmiotu zbiorowego - jest rozstrzygana indywidualnym i konkretnym aktem, zwanym decyzją administracyjną.
Sprawa administracyjna - dwa aspekty:
aspekt materialny - sprawa administracyjna to sprawa, która powstaje na podstawie prawa materialnego (wynika z normy pośrednio kształtującej obowiązki i uprawnienia obywateli);
aspekt formalny - sprawa administracyjna jest rozstrzygana procesowo, jest to sprawa rozpatrywana przez organ w trybie prawa formalnego zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.
Sprawa administracyjna jest sprawą niesporną i niekontradyktoryjną, tzn. nie ma sporu o kształt normy prawnej. Jest to sprawa rozstrzygana przez organ władczo i jednostronnie oraz zgodnie z prawem (przepisy proceduralne służą ochronie przed dowolnością działania organu).
Sprawa administracyjna jest sprawą o podwójnej konkretności, tzn. jest sprawą konkretną jeżeli chodzi o przedmiot i konkretną jeżeli chodzi o podmiot:
konkretność przedmiotowa - konkretna treść sprawy zapisanej w ustawie przyznaje uprawnienie bądź nakłada obowiązek;
konkretność podmiotowa - konkretna strona na rzecz której przyznaje się uprawnienie bądź nakłada obowiązek.
Sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną rozpatrywaną na podstawie generalnej i abstrakcyjnej normy.
Treść sprawy administracyjnej:
sprawa o nałożenie obowiązku wszczynana zazwyczaj z urzędu przez organ, np. sprawa o nałożenie obowiązku podatkowego;
sprawa o przyznanie uprawnienia z mocy stosowania normy w formie indywidualnego i konkretnego aktu decyzyjnego - ze sprawą o przyznanie uprawnienia wiąże się efekt pozytywny albo efekt negatywny, tzn. ze sprawy o wydanie uprawnienia może wynikać przyznanie uprawnienia albo odmowa przyznania uprawnienia;
sprawa o zwolnienie z obowiązku, np. zwolnienie z obowiązku uiszczenia podatku - z tej sprawy może wynikać odmowa zwolnienia z obowiązku w wyniku nie spełnienia określonych przesłanek;
sprawa o cofnięcie uprawnienia, tzn. uprawnienia przyznanego wcześniejszą decyzją - jeżeli obywatel realizuje uprawnienie niezgodnie z przepisami, organ jest zobowiązany do cofnięcia uprawnienia;
sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia uprawnienia - uprawnienie jest przyznawane na określony czas, a potem wygasa.
Postępowanie administracyjne - tryb stosowania normy prawa administracyjnego, tryb rozpatrywania sprawy administracyjnej:
Jest to zbiór norm, które są zaliczane do prawa administracyjnego formalnego lub prawa administracyjnego proceduralnego. Są to przepisy o charakterze uzupełniającym stosowanie prawa - nazywa się je normami dopełnienia, ponieważ dopełniają prawo materialne. Ich naruszenie w toku stosowania skutkuje wadliwością całego procesu stosowania prawa.
Termin postępowanie administracyjne jest to termin, który ma zastosowanie do kilku procedur. To ciąg czynności podejmowanych przez organ wobec obywateli czy podmiotów zbiorowych w trakcie rozpatrywania jakiejś sprawy z zakresu administracji publicznej.
(...)
43