Panel Ekspertów ROZWÓJ
LASY I GOSPODARKA LEÅšNA JAKO INSTRUMENTY
EKONOMICZNEGO I SPOAECZNEGO ROZWOJU KRAJU
Termin: 17 września 2014 r.
SESJA 1
AKSJOLOGICZNE PODSTAWY I SYSTEMOWO-EKONOMICZNE REGUAY
RACJONALNEJ GOSPODARKI I POLITYKI LEÅšNEJ
Prof. dr hab. Jerzy HAUSNER, Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej, Uniwersytet
Ekonomiczny w Krakowie
Prof. dr hab. Tomasz ŻYLICZ, Wydział Nauk Ekonomicznych, Uniwersytet Warszawski
1. Zarządzanie lasami i gospodarka leśna ogólna ocena
Większość powierzchni lasów w Polsce to lasy publiczne, należące do majątku Skarbu
Państwa i zarządzane przez Lasy Państwowe (LP). Należymy do krajów o wyjątkowo małym
udziale prywatnej własności w leśnictwie.
Są solidne podstawy uznania, że generalnie gospodarka leśna jest w Polsce
prowadzona racjonalnie. Systematycznie powiększana jest powierzchnia lasów, która zbliża
do 30% powierzchni kraju. Dostarcza się coraz więcej surowca drzewnego, nie przekraczając
możliwości biologicznych lasu stosunek wielkości pozyskania drewna do jego przyrostu w
ciągu ostatnich 20 lat kształtował się na poziomie ok. 60%. W 1967 r. zasobność
drzewostanów Polski wynosiła ok. 150 m3/ha, a obecnie średnio 270 i jest dwa razy większa
od przeciętnej w Europie (Borecki 2013).
Innym świadectwem racjonalnej gospodarki leśnej w Polsce jest dynamiczny wzrost
krajowego przemysłu meblarskiego, który stał się jedną z głównych gałęzi naszego eksportu,
przynosząc eksporterom mebli blisko 30 mld zł w 2013 r.
Sektory gospodarki związane z leśnictwem tartaczny, meblarski i papierniczy dają
pracę ponad 350 tys. osób i wytwarzają ok. 8% PKB (tamże).
Z dostępnych danych jasno też wynika, że gospodarowanie w Lasach Państwowych
jest wyraznie bardziej racjonalne i długofalowe niż w prywatnych. Drzewostany ponad
stuletnie w ich przypadku zajmują 12% powierzchni, zaś w lasach prywatnych 2% (tamże).
Dlatego można - bez wątpliwości - stwierdzić, że lasy są w Polsce zarządzane
profesjonalnie, o czym świadczy niezły ich stan na tle innych lasów europejskich, pomimo
antropopresji, przede wszystkim ze strony przemysłu, transportu i nieudolnej gospodarki
przestrzennej. A przy tym ich stan jest nieporównanie lepszy niż stan lasów prywatnych
(Żylicz 2012, s. 5).
2. Zmiana systemowa dokonana w 2014 r.
Pretekstem do przygotowania tego referatu jest uchwalenie ustawy z dnia 24 stycznia
2014 r. o zmianie ustawy o lasach (Dz.U. 2014.222). Uzasadnieniem tej nowelizacji było
ujednolicenie zasad gospodarki finansowej w Lasach Państwowych, między innymi poprzez
dostosowanie zasad gospodarki finansowej tej jednostki do aktualnych wymogów ustawy o
rachunkowości oraz stworzenie mechanizmu prawnego umożliwiającego dokonywanie przez
Lasy Państwowe wpłat do budżetu państwa.
Faktycznym celem tej zmiany było przejęcie przez budżet państwa środków
wypracowanych przez Lasy Państwowe, co jest jednym zabiegów prowadzących do
konsolidacji finansów publicznych i ograniczenia deficytu budżetowego tak, aby Polska
zostało uwolniona do unijnej procedury nadmiernego deficytu. Dlatego ustawa wprowadza
regulacje stanowiące podstawę prawną do przekazywania przez Lasy Państwowe środków
finansowych do budżetu państwa.
Zgodnie z brzmieniem regulacji dodanej w art. 58a, Dyrekcja Generalna Lasów
Państwowych zobowiązana będzie do przekazywania do budżetu państwa części przychodów
w drodze dokonywania wpłaty na rachunek ministra właściwego do spraw środowiska w
wysokości stanowiącej równowartość 2% przychodów uzyskanych przez Lasy Państwowe ze
sprzedaży drewna. Wpłata ma być dokonywana za każdy kwartał kalendarzowy w terminie do
trzydziestego dnia miesiąca następującego po tym kwartale. W treści nowelizacji wskazano
również wyraznie, że przedmiotowa wpłata będzie stanowić dochód budżetu państwa, a
2
organem właściwym w sprawach jej dotyczących będzie minister właściwy do spraw
środowiska. Ustawa przewiduje, że pierwsza wpłata równowartości 2% przychodów
uzyskanych przez Lasy Państwowe ze sprzedaży drewna zostanie dokonana w 2016 r.
Niezależnie od stałego mechanizmu pozyskiwania dochodów budżetowych z
państwowej jednostki organizacyjnej, jaką są Lasy Państwowe przedłożona ustawa
wprowadza także przepis, w myśl którego w latach 2014 i 2015 Lasy Państwowe dokonają
wpłat do budżetu państwa z kapitału (funduszu) własnego w wysokości po 800 mln zł
rocznie. Wpłata ma być dokonywana przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych w
formie równych rat kwartalnych, w terminie do ostatniego dnia każdego kwartału.
Jednocześnie ustawa upoważnia Radę Ministrów do udzielenia zgody na niedokonanie przez
Lasy Państwowe wpłaty za 2015 r. albo na jej zmniejszenie. Rada Ministrów upoważniona
jest do wyrażenia powyższej zgody w uzasadnionym przypadku, w szczególności w sytuacji
wystąpienia szkody lub klęski żywiołowej, bądz zmiany cen sprzedaży drewna oraz zmiany
popytu mogącej zagrozić realizacji planu gospodarczo-finansowego Lasów Państwowych.
Dokonana zmiana na pozór nie ma charakteru głębszej zmiany systemowej. Jej ogólne
uzasadnienie jest takie: Lasy Państwowe to firma państwowa, z której państwo ma prawo
wziąć dywidendę czy zysk . Wzbudza to szereg wątpliwości. Pierwsza to zrównanie Lasów
Państwowych z przedsiębiorstwem rynkowym, którego działalność ma przysparzać
właścicielowi (w tym przypadku publicznemu) dorazne i uznaniowo określane korzyści. To
miałoby sens, gdyby Lasy Państwowe nie ponosiły odpowiedzialności za wypełnianie przez
gospodarkę leśną (także względem lasów prywatnych) funkcji środowiskowych i
społecznych. Byłyby po prostu przedsiębiorstwem produkcyjnym. Tak jednak nie jest. A w
dodatku Lasy Państwowe mają ustawowy obowiązek swoją szeroką, wielofunkcyjną
działalność samofinansować. Nie otrzymują celowej dotacji w budżetu i nie są subsydiowane.
W istocie Lasy Państwowe nie mają więc charakteru zwykłego przedsiębiorstwa. Są
faktycznie specyficzną korporacją publiczną z nałożonymi na nią przez ustawodawcę
obowiązkami. Taka korporacja, aby móc wypełniać skutecznie swoją misję musi być
nadzorowana, ale jednocześnie musi być politycznie autonomiczna i profesjonalnie
zorganizowana. Nie może podlegać uznaniowemu i doraznemu oddziaływaniu właściciela.
Jeśli właściciel dokonuje doraznych ingerencji w działalność takiej korporacji, to zmienia
faktycznie jej status i logikę działania. I nie ma znaczenia, czy taka ingerencja ma charakter
finansowy czy inny. Jest ona świadectwem tego, że status Lasów Państwowych nie jest
wystarczajÄ…co precyzyjnie uregulowany i stabilny. Podlega doraznym politycznym
modyfikacjom. I tylko już to jest wystarczającym powodem, aby poważnie i całościowo
3
zastanowić się nad tym jak mają funkcjonować Lasy Państwowe, aby mieć formalno-prawne
warunki umożliwiające wypełnianie ustawowej misji.
Częścią tego uregulowania muszą być stabilne reguły finansowe. Oczywiście można i
należy rozważać jakie one powinny być, aby skuteczne wypełnianie misji Lasów
Państwowych było jednocześnie racjonalne społecznie i efektywnie ekonomicznie. Jest
jednak pewne, że te reguły muszą być precyzyjnie określone i stabilne. Muszą chronić
gospodarkę leśną przed uznaniowym drenażem finansowym. A z czymś takim mamy właśnie
do czynienia. I nie chodzi tylko o to, czy dodatkowy haracz podatkowy Lasy Państwowe
wytrzymają, ale o to, że możliwość jego dowolnego nałożenia oznacza, że gospodarka leśna
nie jest nadzorowana przez światłego publicznego właściciela, ale drenowana przez chytrego
poborcę podatkowego. W takich warunkach nie może być racjonalna.
Warto też podkreślić, że dobre wyniki ekonomiczne Lasów Państwowych w ostatnich
latach sÄ… w znacznym stopniu pochodnÄ… relatywnie wysokich cen surowca drzewnego na
otwartym międzynarodowym rynku, przy jednoczesnym utrzymywaniu w ryzach kosztów
pracy. Taka sytuacja nie będzie trwała zawsze, bowiem nawet, jeśli zapotrzebowanie na
drewno będzie nadal rosło, czego można oczekiwać, to trzeba też liczyć się z wyrazniejszym
wzrostem kosztu pozyskiwania drewna, co będzie odzwierciedlać zbliżanie się poziomu
wynagrodzeń w Polsce do poziomu wynagrodzeń w krajach wysoko rozwiniętych.
Ta konstatacja oznacza, że w okresie korzystnej koniunktury Lasy Państwowe
powinny móc wypracować i zachować wysoką nadwyżkę, która będzie potrzebna dla
finansowania deficytu możliwego w okresie pogorszenia koniunktury. Przejmowanie tej
nadwyżki przez fiskusa nie stwarza bodzców do takiego gospodarskiego myślenia, które w
przypadku gospodarki leśnej jest absolutnie konieczne zważywszy na cykl rozwojowy lasu.
Dokonana nowelizacja podważa długookresową racjonalność gospodarki leśnej, bowiem Lasy
Państwowe, aby móc ponosić nałożone ciężary finansowe i wywiązywać się z ustawowych
zadań, będą zmuszone do maksymalizowania krótkookresowego wyniku finansowego, co
będzie oznaczało podporządkowywanie ich funkcji środowiskowej i społecznej funkcji
produkcyjnej. RzÄ…d i ustawodawca w praktyce wypychajÄ… LP na rynek.
Zabezpieczenie w postaci ewentualnego uznaniowego obniżenia tych ciężarów przez
Radę Ministrów również może skłaniać do zachowań oportunistycznych i osłabia wymóg
racjonalnego gospodarowania.
Przeprowadzenie opisanej zmiany dobitnie pokazuje, że generalnie dobry system
zarządzania lasami i prowadzenia gospodarki leśnej w Polsce jest narażony na wysokie
4
ryzyko polityczne. A to skłania do poważniejszej refleksji nad jego istotą i instytucjonalnymi
warunkami utrzymania i przydatności.
3. Wartości lasu
Las to ekosystem (naturalny układ ekologiczny zespołu biotycznego z jego
środowiskiem) niezbędny do utrzymania życia, tak jak powietrze i woda. Ta definicja ujmuje
samoistną (intrinsic) wartość lasu. Występowanie lasu jest następstwem procesu
przyrodniczego i dokonuje się bez udziału człowieka, ale zarazem jest konieczne dla ludzkiej
egzystencji. Las ma zatem dla ludzi wartość egzystencjalną. Należy go pojmować jako
fenomen żywej przyrody, warunkujący istnienie i jakość życia rodzaju ludzkiego. Las może
istnieć bez człowieka, ludzkość bez lasu przeżyć nie może.
Tę myśl w szerokim odniesieniu do przyrody wyraził jeszcze w 1848 r. John Stuart
Mill: Niewiele satysfakcji sprawiłoby nam oglądanie świata, w którym nic nie byłoby
pozostawione samorzutnej czynności przyrody i gdy każdy skrawek ziemi, zdolny do
przynoszenia ludziom żywności, znajdowałby się pod uprawą, gdy każda grządka kwiatów lub
każde naturalne pastwisko zostałoby zaorane, gdy wszystkie czworonogi lub ptaki żyjące nie
na pożytek człowiekowi zostałyby wyniszczone jako rywale ludzi w ich poszukiwaniu
żywności, gdyby każdy żywopłot, czy zbyteczne drzewo zostało wykarczowane i nie
pozostawiono by żadnego miejsca, gdzie by mógł rosnąć dziki krzak lub kwiat, bez wyrwania
ich z korzeniami w imię ulepszeń rolniczych. [Mill 1848; cyt. według wydania polskiego, t. II,
s. 488].
Samoistna wartość lasu ma zasadniczo pozaekonomiczny charakter. Można
wyszacować jej ekonomiczny rozmiar przypisując statystycznemu życiu ludzkiemu jakąś
ekonomiczną miarę. Wydaje się jednak, że ma to ograniczony sens. Wykonanie takiego
rachunku wymagałoby zresztą wykazania jaki wpływ (dodatkowa ilość lat życia) ma istnienie
lasu na długość życia człowieka. Niebezpieczeństwo dokonywania takiego obliczenia tkwi w
tym, że może wynikać z tego taki wniosek, iż teoretycznie bez lasu możemy się obejść, co
najwyżej nasze życie będzie krótsze. Podczas, gdy należy przyjąć, że bez lasu nie jest ono (na
dłuższą metę) możliwe.
O ile jesteśmy sceptyczni co do szacowania ekonomicznej wysokości wartości
samoistnej lasu, to jednak podkreślić chcemy, że choć tworzona jest ona w sposób naturalny,
jest wynikiem działania sił przyrody, to jednak współcześnie jej występowanie (w niezbędnej
skali) wymaga ludzkich starań i ponoszenia pewnych nakładów. Mamy na myśli, to, że
konieczne jest powstrzymanie siÄ™ od rabunkowej gospodarki i wycinania lasu. Las, aby
5
ujawnił swoją egzystencjalną wartość dla człowieka musi być chroniony. Ktoś musi o to
zadbać i potrzebne są do tego odpowiednie środki i nakłady. O ile samoistna wartość lasu jest
nieskończona, to jej utrzymanie wymaga określonych nakładów, współmiernych do
powierzchni chronionego lasu. To samo z siebie uzasadnia istnienie publicznej służby
ochrony lasu i jej budżetowe finansowanie. Skalkulowanie jej właściwej wysokości jest
uzasadnione i możliwe.
Samoistne (egzystencjalne) znaczenie lasu wynika między innymi z tego, że lasy
redukują koncentrację CO2 w atmosferze. Tym samym hamują katastrofalne dla człowieka
zmiany klimatu. Lasy i gospodarka leśna są bowiem właściwe dla każdej z trzech głównych
strategicznych orientacji w zakresie ograniczania negatywnych skutków gospodarki
węglowej: (1) przechwytywanie węgla, (2) oszczędzanie węgla oraz (3) substytucja węgla.
Generalnie lasy są niezbędnym ogniwem obiegu - przepływu i rozpraszania energii na kuli
ziemskiej. Równie ważne znaczenie mają lasy dla utrzymywania w przyrodzie równowagi
wodnej.
Wyrazem szczególnej ochrony samoistnej wartości lasu jest objęcie 40% powierzchni
lasów zarządzanych przez LP szczególną ochroną. To oznacza dla LP dodatkowe
zobowiÄ…zanie i koszty, bowiem gospodarowanie na tych terenach wymaga przygotowania
dokumentacji ochrony zasobów przyrodniczych, aby nie pogorszyć stanu gatunków i siedlisk,
dla których ochrony tworzono te obszary.
Drugi rodzaj wartości lasu to wartość społeczno-użytkowa. Wyraża się ona w
otwartym dostępie do lasu i możliwości korzystania z niego. W tym przypadku możemy
mówić o wiązce różnych dóbr, których dostarcza człowiekowi las i które mają tak materialny,
jak i pozamaterialny charakter. W tym zakresie da się wyliczyć wartość lasu, głównie przez
wykorzystanie różnych subiektywnych metod wyceny wartości1.
Korzyści z lasu wynikające z jego wartości społeczno-użytkowej są trudne do
skwantyfikowania, ale jest to możliwe. Najwięcej badań empirycznych obejmuje korzyści
rekreacyjne. T. Żylicz i M. Giergiczny (2012) szacują je dość zachowawczo na 363 zł/ha
rocznie. Jeśli się do tego doda wartość amatorskich zbiorów grzybów i jagód 38 zł/ha
rocznie to uzyska się kwotę nieco ponad 400 zł/ha rocznie, co przy łącznej powierzchni
lasów w Polsce tworzy kwotę rzędu 3 mld zł. Opierając się na innej próbie statystycznej, A.
Bartczak i in. (2008) szacują wszelkie korzyści związane z rekreacją na 2200-3800 zł/ha
rocznie. Z kolei badania światowe często odwołują się do słynnego zestawienia R. Costanzy i
1
Na temat różnych metod wyceny wartości dóbr pozarynkowych, w tym ekosystemów leśnych zob. Żylicz 2013.
6
in. (1997), w którym sumaryczne korzyści z lasów borealnych oszacowano na 302 USD/ha
rocznie (w dolarach z 1994 r.), z czego sprzedaż grubizny dawałaby tylko 25 USD/ha rocznie.
W niektórych krajach sumaryczne korzyści z lasu próbują szacować również władze fiskalne.
Na przykład szwedzki urząd skarbowy w 2005 r. posługiwał się przedziałem 4200-36000
SEK/ha rocznie.
W przypadku niektórych dóbr (np. grzyby, runo leśne) można nawet obliczyć ich
wartość rynkową. Wartość społeczno-użytkowa jest pomocnicza względem wartości
egzystencjalnej, bowiem otwarty dostęp do lasu i możliwość korzystania z tego, nawet w
ograniczony sposób, utrwala społeczne przekonanie o bezcenności lasu dla człowieka.
Możliwość korzystania ze społeczno-użytkowej wartości lasu jest warunkowana
odpowiednimi działaniami, w tym działaniami, które czynią dostęp do lasu możliwym (np.
ścieżki i drogi leśne) i podnoszą atrakcyjność obecności w lesie. Dlatego, choć dobra będące
pochodną wartości społeczno-użytkowej nie powinny być komercjalizowane, czyli być
dobrami (czysto) rynkowymi, to jednak nie muszą i nie powinny być w całości udostępniane
nieodpłatnie. Różne formy - choćby częściowej - odpłatności za niektóre z tych dóbr są
wskazane. Odpłatność taka powinna szczególnie dotyczyć korzystania z określonych usług
rekreacyjnych. Lasy Państwowe na swoim terenie mają np. 4,5 tys. miejsc noclegowych.
Dobra wynikające ze społeczno-użytkowej wartości lasu nie mogą być uznawane za
dobra wolne, czyli takie, z których każdy i w dowolnej skali może korzystać. W wielu swoich
aspektach są to dobra ograniczone i korzystanie z nich musi podlegać określonej
reglamentacji. Ale jednocześnie nie są to dobra prywatne, lecz wspólne, z których korzystania
nikt nie może być wyłączony.
Racjonalne gospodarowanie dobrami wspólnymi jest możliwe, co przekonywująco
wykazała w swych pracach laureatka nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii z 2009 r. Elinor
Ostrom. Lecz wymaga to spełnienia złożonych warunków instytucjonalnych, które muszą być
każdorazowe dostosowane do konkretnego przypadku. Nie są zatem uniwersalne.
Przykładowo w naszym przypadku formą zarządzania dobrem wspólnym są leśne
kompleksy promocyjne, które dobrze działają, jeśli w zarządzanie nimi włączony jest udział
społeczności lokalnej i nadzór społeczny. I powinien być on możliwie szeroki.
Trzeci rodzaj wartości lasu to wartość produkcyjna (gospodarcza). W tym przypadku
ekonomiczną wartość lasu da się w miarę dokładnie obliczyć. A dobra będące pochodną tej
wartości powinny być komercjalizowane, co w szczególności dotyczy pozyskiwania i
sprzedaży drewna. Mają one charakter dóbr rynkowych i prywatnych, co nie znaczy, że
korzyści z nich płynące mają i muszą być prywatyzowane.
7
Dla zobrazowania tego wątku referatu posłużymy się następującym schematem
opracowanym przez Kazimierza Rykowskiego (2011) (zob. rys. 1).
Warto przypomnieć powszechnie przyjmowaną przez ekonomistów środowiska tezę,
że wartość drewna i surowców to zaledwie kilkanaście procent wartości lasu. Tym samym
gospodarka leśna to nie tylko gospodarka surowcowa i sektor leśno-drzewny. A przy tym jeśli
już myślimy o drewnie jako ważnym surowcu, to także dostrzegając znaczenie jego
efektywnego wykorzystania i przetwórstwa. Czego przejawem może być wysoki udział
przemysłu meblarskiego w polskim eksporcie i relatywnie wysoka wartość dodana tego
eksportu.
4. Dobra dostarczane przez gospodarkę leśną
Powyższa typologia wartości lasu stanowi podstawę do zastanowienia się nad
ekonomiczną klasyfikacją dóbr dostarczanych przez lasy. Zaczniemy jednak o ogólniejszych
rozważań dotyczących ekonomicznej teorii dóbr.
Najczęściej ekonomiści i politycy gospodarczy odwołują się do ogromnie
upraszczającego schematu rozróżniającego jedynie dobra publiczne i dobra rynkowe
(prywatne). Niewielu próbuje wyjść poza te ramy i dostrzec występowanie także dóbr innego
rodzaju.
8
Problemem podejmowanym przez neoklasycznÄ… teoriÄ™ ekonomii jest optymalizacja
ilości dóbr publicznych. Formalnym rozwiązaniem tego zagadnienia jest reguła, zgodnie z
którą suma krańcowych stóp substytucji pomiędzy dobrem publicznym a dobrem prywatnym
(obliczonych dla wszystkich podmiotów korzystających z owego dobra publicznego) musi
być równa kosztowi krańcowemu dostarczenia (dodatkowej jednostki) dobra publicznego.
Teoria ta podpowiada także dwa instytucjonalne mechanizmy stosowania tej formuły. Jednym
z nich jest głosowanie, drugim imitacja rynkowego systemu alokacji.
Aatwo dostrzec, że oba te sposoby są w praktyce trudne do przeprowadzenia. Nie da
się stworzyć systemu powszechnego głosowania, w którym można byłoby decydować o skali
i proporcji dostarczania przez państwo różnego rodzaju dóbr publicznych. Nie da się też
stworzyć algorytmu obliczeniowego, który imitowałby zachowania uczestników rynku. Są to
idee utopijne. Wytwarzaniem dóbr, w tym nawet publicznych, nie można centralnie sterować.
Praktycznie państwo może natomiast kreować, poprzez swoją politykę, odpowiednie
rozwiązania instytucjonalne, które będą w określony sposób determinować proporcje
wytwarzania różnego rodzaju dóbr. I to jest jedna z istotnych funkcji nowoczesnego państwa,
mieszczÄ…ca siÄ™ w zakresie polityki rozwoju.
Tak wygląda powszechnie przyjęty w ekonomii neoklasycznej schemat klasyfikacji
dóbr (zob. tab. 1).
Tabela 1. Typologia dóbr
Nierywalizacyjne
Wyszczególnienie Rywalizacyjne w konsumpcji
w konsumpcji
Wykluczalność z konsumpcji dobra prywatne dobra klubowe
Niewykluczalność dobra wspólnego użytkowania
czyste dobra publiczne
z konsumpcji (common pool)
yródło: Surdej [2006, s. 53].
Powyższa typologia jest zdecydowanie zbyt wąska. Bardziej rozbudowaną propozycję
przedstawił Robert Picciotto [1999]. Najistotniejszy walor jego podejścia tkwi w tym, że
autor wpisuje zaproponowaną przez siebie klasyfikację dóbr w koncepcję trójsektorowego
społeczeństwa, w której obok sfery publicznej i prywatnej występuje także obywatelska
(wspólnotowa). Te trzy sektory społeczeństwa pełnią trzy podstawowe i komplementarne
funkcje. Sektor publiczny ma zapewniać bezpieczeństwo, sektor prywatny możliwości
działania jednostek, a sektor obywatelski ma zapewnić jednostkom podmiotowość
9
(empowerment). Tak więc te trzy sektory są z zasady zorientowane na wytwarzanie innych
dóbr. Picciotto zaproponował w konsekwencji klasyfikację dóbr według tego, kto je
wytwarza, komu i na jakich zasadach je oferuje .
Klasyfikacja ta obejmuje (zob. schemat 1):
dobra rzÄ…dowe (government goods) wytwarza je sektor publiczny na swoje potrzeby,
typowym przykładem może być działalność tajnych służb czy urzędów skarbowych;
dobra publiczne (public goods) wytwarzane przez sektor publiczny na potrzeby obywateli,
typowym przykładem może być działalność policji czy usługi z zakresu zdrowia publicznego;
dobra ryczałtowe (toll goods) wytwarzane przez różne sektory, udostępniane każdemu za
ryczałtową opłatą, typowym przykładem są autostrady czy parkingi;
dobra prywatne (private goods) typowe dobra rynkowe wytwarzane przez sektor
prywatny w celach komercyjnych,
dobra wspólnotowe (common pool goods) wytwarzane przez różnego rodzaju zbiorowości
na potrzeby swoich członków;
dobra obywatelskie (civil goods) wytwarzane przez różne sektory, ale tylko dla obywateli
upoważnionych do korzystania z nich.
10
Schemat 1. Typologia dóbr i usług
yródło: Picciotto [1999, s. 201].
Klasyfikację tę można wzbogacać o dodatkowe składniki, przykładowo wyróżniając
szczególnego rodzaju dobra prywatne (np. dobra prestiżowe), czy też dodając skalę ich
wytwarzania globalną, międzynarodową, narodową czy regionalną (stąd między innymi
coraz częściej operuje się pojęciem globalnych dóbr publicznych ).
Dla naszych rozważań powyższy schemat jest przydatny, bowiem poza dobrami
(rządowymi) państwowymi, w przypadku gospodarki leśnej możemy mówić o potencjalnym
występowaniu także wszystkich pozostałych typów dóbr.
Odzwierciedleniem samoistnej (egzystencjalnej) wartości lasu są dobra publiczne,
które z niej wynikają, ale są dostarczane przez odpowiedzialną za zarządzanie lasami
organizację publiczną. Społeczno-użytkowa wartość lasu może się przejawiać w dostarczaniu
dóbr obywatelskich, ryczałtowych i wspólnotowych. Te pierwsze są dostępne dla
wszystkich obywateli, te drugie dla tych, którzy ponoszą odpowiednie opłaty, zaś te trzecie
tylko dla tych, którzy je jakoś współwytwarzają. Natomiast produkcyjna (ekonomiczna)
wartość lasu przejawia się w wytwarzaniu dóbr rynkowych.
11
To wszystko oznacza, że dla pełnego spożytkowania wartości lasu niezbędny jest taki
system zarządzania lasem i prowadzenia gospodarki leśnej, który efektywnie zapewni
dostarczanie wszystkich wymienionych rodzajów dóbr.
Taki system musi być tworzony przy założeniu, że las jest zasobem wspólnym i nie
wolno dopuścić do prywatnego zawłaszczenia pewnej części dostarczanych przez las dóbr, co
nie dotyczy jednak wszystkich tych dóbr. Te związane z wartością produkcyjną powinny być
komercjalizowane. Jednak w taki sposób, który nie podważy innych wartości lasu i
możliwości dostarczania dóbr nierynkowych.
5. Funkcje gospodarki leśnej
Z klasyfikacji wartości lasu jasno wynikają funkcje gospodarki leśnej, które są
następujące: (1) Środowiskowa, (2) Społeczna oraz (3) Gospodarcza.
Funkcja gospodarcza powinna być wypełniana w formie właściwej dla działalności
gospodarczej, czyli przedsiębiorczej i służyć podnoszeniu PKB kraju. Natomiast dwie
pozostałe nie powinny być odnoszone wprost do wzrostu gospodarczego, ale do szeroko
rozumianego rozwoju społecznego. Ich właściwym odniesieniem jest planowanie i
zagospodarowanie przestrzenne krajowe, regionalne, lokalne i miejscowe. I w tym sensie
lasy w skali kraju (także w układzie transgranicznym) stanowią pewną całość, która wymaga
całościowego spojrzenia i zarządzania publicznego.
Do funkcji gospodarczej lasów zalicza się nie tylko dostarczanie drewna, ale też
innych produktów i usług, w tym także tworzenie miejsc pracy i generowanie dochodów z
pracy. Działania podejmowane w ramach tej funkcji mogą być komercjalizowane i mają
przynosić dochód. I to one powinny stać się głównym zródłem finansowania działalności
Lasów Państwowych.
Funkcja społeczna jest związana z użytkową wartością lasu. Zasadniczo jej
wypełnianie nie powinno odbywać się na zasadach komercyjnych, co nie oznacza, że należy
wykluczyć w tym przypadku pozyskiwanie przychodu. Nie jest jednak możliwe, aby te
przychody mogły całościowo pokryć koszty związane z pielęgnacją lasów i tworzeniem
możliwości ogólnego korzystania z pożytków lasu. O ile słuszne jest utrzymanie ogólnej
zasady otwartego wstępu do lasu, to jednak w przypadku niektórych bardzo cennych i
rzadkich obszarów leśnych właściwe jest wprowadzanie pewnych ograniczeń tej zasady, w
tym pobierania opłat za wejście na ich teren.
12
Funkcja środowiskowa jest ściśle związana z samoistną, egzystencjalną wartością lasu
i bezpośrednio służy jej utrzymywaniu. Jej wypełnianie nie jest związane z generowaniem
przychodu i nie może być w żadnej mierze z przychodem związane.
Racjonalna gospodarka leśna musi być zrównoważona w tym sensie, że musi w
wyważony sposób wypełniać każdą z tych funkcji, w taki sposób, aby żadna a nich nie była
zagrożona lub zaniechana. Wbrew temu, co się nieraz sądzi poszczególne funkcje nie muszą
pozostawać ze sobą w sprzeczności (Rykowski 2008). Ich godzenie nie jest łatwe, szczególnie
trudno pogodzić funkcję produkcyjną i środowiskową. Choć trudne jest to jednak konieczne i
możliwe. Wymaga jednak specyficznych, dostosowanych do natury gospodarki leśnej
rozwiązań systemowych. Tylko wtedy gospodarka leśna będzie zrównoważona, czyli
samopodtrzymywalna w ekonomicznym i ogólnorozwojowym sensie (Żylicz 2013).
Należy poważnie postawić pytanie o poziom, na którym miałaby się realizować
wielofunkcyjność. Jej spełnienie na małym obszarze oczywiście nie ma sensu. Nawet na
szczeblu nadleśnictwa trudno byłoby zapewne zapewnić wszystkie trzy funkcje jednocześnie.
Dopiero na dużym obszarze być może dopiero na szczeblu kraju wielofunkcyjność ma
szanse na praktyczną realizację (tamże).
6. Problemy własnościowe i status prawny Lasów Państwowych2
Uważamy, że w Polsce prywatyzacja lasów publicznych (Lasów Państwowych) jest
nieuzasadniona i byłaby ryzykowna3. Biorąc pod uwagę środkowo-europejskie warunki leśne
i przeciętny w tych warunkach przyrost drewna (ekonomiczna odnawialność lasu), trzeba
uznać, że sensowność traktowania lasu jako zródła trwałych przychodów z produkcji drewna,
dyskontowanych w krótkim okresie jest bardzo ograniczona. A zatem prywatny właściciel ma
zazwyczaj w naszym przypadku silną pokusę, aby zrezygnować z eksploatacji trwałej na
rzecz "rabunkowej". Jego indywidualna racjonalność jako podmiotu gospodarczego, będzie
go skłaniała do maksymalizowania opłacalności finansowej, kosztem efektywności
ekonomicznej całej gospodarki (Żylicz 2012).
Teoretycznym uzasadnieniem tego rozumowania jest tzw. paradoks Clarka. Paradoks
ten zasadza się na tym, iż część korzyści z racji trwania lasu przypada nie temu, kto jest jego
2
Przy opracowaniu tego punktu referatu korzystaliśmy z konsultacji i propozycji prof. dr hab. Huberta
Izdebskiego z UW.
3
Szczegółowa analityczno-ekonomiczna argumentacja powyższej tezy została przedstawiona przez T. Żylicza
(2012).
13
właścicielem, zaś te korzyści, któremu mu przypadają są zazwyczaj mniej atrakcyjne, niż
jednorazowy przychód z "rabunkowej" gospodarki i zainwestowania pieniędzy gdzie indziej.
W wielu krajach również europejskich istnieje plaga pożarów lasów. Większość tych
pożarów jest wynikiem celowych podpaleń. Co więcej, podpalaczami okazują się być
prywatni właściciele lasów. Wolno zadawać sobie pytanie, jaka motywacja może przyświecać
właścicielowi, aby w tak drastyczny sposób pozbawiał się swojego majątku. Wyjaśnienia
dostarcza właśnie model Clarka. Wynika z niego bowiem, że właściciel lasu powinien być
świadomy tego, że trwałe użytkowanie zasobu jest nieatrakcyjne. Chciałby jak najszybciej
spieniężyć swój majątek, ale przepisy ochrony środowiska mu na to nie pozwalają. Jeśli
budżet publiczny jest na tyle bogaty, że oferuje mu rekompensatę za ów brak komercyjnej
atrakcyjności, to motywacja do rabunkowej gospodarki ustaje. Jeśli jednak budżet jest ubogi,
to właściciel działki leśnej woli pozbyć się kłopotliwego majątku, a "odzyskany" w ten
sposób teren przeznaczyć na coś bardziej atrakcyjnego. Stąd lasy portugalskie znikają w
pożarach, a niemieckie nie (Żylicz 2012).
Prywatna własność niewątpliwie pomaga w uzyskaniu efektywności. Ale z drugiej
strony teoria ekonomii podkreśla, że rynek zawodzi, jeśli produkcja obejmuje również dobra
publiczne. Warunkiem uzyskania efektywności jest wówczas zaangażowanie władzy w
dostarczenie owych dóbr na właściwym poziomie. W przypadku leśnictwa musi to polegać na
zakupie usług ekosystemowych, które nie mogą być skomercjalizowane. Oczywiście lasy
mogą być prywatne, ale wówczas budżet państwa musi wysoko subsydiować gospodarkę
leśną, aby była trwale podtrzymywalna i wypełniała w sposób zrównoważony podstawowe
funkcje. Tym samym, przypuszczenie, że dzięki prywatyzacji lasów uda się poprawić stan
finansów publicznych jest nieuprawnione.
Dlatego zdecydowanie opowiadamy siÄ™ za modelem publicznego zarzÄ…dzania
gospodarką leśna w skali krajowej. Zgodnie z poglądami Ostrom, system takiego zarządzania
tak należy zaprojektować, aby motywować użytkowników do eksploatacji bliskiej poziomowi
maksymalnego trwałego przychodu, co jest możliwe tylko przy uwzględnieniu specyficznych
cech danego zasobu (Ostrom 2012: 89). Nie ma bowiem żadnych idealnych i uniwersalnych
rozwiązań. Trzeba dążyć do wypracowania rozwiązania zadowalającego i je ewentualnie
spokojnie korygować.
W naszym przypadku ośrodkiem zarządzania gospodarką leśną powinny być Lasy
Państwowe. Z tym, że wypełnianie przez nie tego zadania, czyli trzech zasadniczych funkcji
gospodarki leśnej powinno zostać odzwierciedlone w statusie prawnym i wewnętrznej
organizacji LP.
14
Zgodnie z art. 4 Ustawy, Lasy Państwowe, jako państwowa jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej, zarządzają lasami stanowiącymi własność Skarbu
Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną,
gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z
gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego
wartość.
Obecny status prawny Lasów Państwowych jest niedookreślony i nieadekwatny. Zdaje
się być wyrazem schizofrenicznego stosunku władzy publicznej i społeczeństwa to tego
podmiotu. Z jednej strony LP są traktowane jak przedsiębiorstwo produkcyjne, które ma mieć
wysokie zyski ze sprzedaży drewna, z drugiej jako narodową instytucję, która ma
bezwzględnie chronić substancję leśną.
W naszym przekonaniu da się dobrze pogodzić wypełnianie trzech wymienionych
wcześniej funkcji przez LP, ale tylko pod warunkiem stworzenia dla tego podmiotu
adekwatnego statusu prawnego, za który uważamy w tym przypadku formę korporacji prawa
publicznego.
To, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, jak to było już wspomniane,
jest ustawowo określone jako, mająca rozbudowaną strukturę wewnętrzną, państwowa
jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, reprezentująca Skarb Państwa w
zakresie zarządzanego mienia, nie gwarantuje samodzielności tej jednostki w stosunku do
właściwych organów władz publicznych, w szczególności do właściwego ministra (także
mimo stwierdzenia o samodzielnej gospodarce finansowej). W rezultacie, możliwa jest
różnego rodzaju zewnętrzna ingerencja w sprawy LP zarówno taka, jaką podjął niedawno
ustawodawca (o czym była mowa na początku tego opracowania), jak i wynikająca z
całkowitego podporządkowania osobowego Dyrektora Generalnego LP ministrowi
właściwemu ds. środowiska.
Konieczne jest stworzenie gwarancji takiej samodzielności przy zachowaniu nadzoru
nad działalnością LP. Oznacza to potrzebę przyznania LP osobowości prawnej wraz z
ograniczeniem zewnętrznej ingerencji w ich sprawy do odpowiedniego nadzoru
właścicielskiego. LP nie mogą jednak stać się przedmiotem prostej komercjalizacji, tj.
przekształcenia w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa działającą na podstawie przepisów
Kodeksu spółek handlowych z uwzględnieniem przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji
oraz mogącą podlegać prywatyzacji, nie tylko dlatego że lasy państwowe nie powinny
podlegać prywatyzacji, ale także, a raczej przede wszystkim ze względu na złożone zadania
Lasów Państwowych, w tym co należy podkreślić - ich różnorodne zadania publiczne.
15
Dlatego właściwą dla LP formą prawną wydaje się korporacja prawa publicznego, która
umożliwiałaby pogodzenie w jednej organizacji wypełniania zadań administracyjno-
ochronnych oraz gospodarczych. W tego rodzaju korporacji Skarb Państwa byłby zawsze 100
procentowym właścicielem jej majątku.
Uważamy zatem, że na potrzeby LP należy dążyć do stworzenia sui generis instytucji
korporacji publicznej, która byłaby trwale jednoosobową spółką Skarbu Państwa, działającą
jednak w znacznym stopniu nie na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu Spółek
Handlowych, lecz na podstawie szczególnych przepisów ustawy o lasach, jeszcze lepiej
ustawy prawo leśne. Taki podmiot byłby stale wpisany w strukturę administracyjną i
gospodarczą państwa, nie podlegając upadłości. Wypełniałby w imieniu państwa różne
zadania - administracyjne i gospodarcze. Zatem Lasy Państwowe jako korporacja publiczna
byłyby jednocześnie: (i) rodzajem wyodrębnionej i wyspecjalizowanej służby państwowej,
(ii) rodzajem agencji państwowej wypełniającej powierzone zadania administracyjne oraz (iii)
specjalistycznym przedsiębiorstwem publicznym.
Celowe byłoby przy tym niewyposażanie tej korporacji we własność lasów, przy
przyznaniu odpowiedniego ograniczonego prawa rzeczowego. Konieczne byłoby zachowanie
zwolnienia od podatku dochodowego. Walnemu Zgromadzeniu przysługiwałyby kompetencje
o charakterze strategicznym, a reprezentantem Skarbu Państwa w Walnym Zgromadzeniu
byłby właściwy minister. Co do Rady Nadzorczej, można by częściowo przejąć rozwiązanie
przyjęte dla Poczty Polskiej SA przed jej prywatyzacją (powoływani przez Walne
Zgromadzenie przedstawiciele odpowiednich ministrów i przedstawiciele pracowników),
konieczne jednak byłoby wprowadzenie do Rady także reprezentantów: samorządu
terytorialnego (wskazania dokonałaby strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu Terytorialnego), organizacji ekologicznych oraz środowiska naukowego. Wielość
wartości lasu oraz dostarczanych przez las dóbr, a także wielofunkcyjność lasu powinna
zostać odpowiednio odzwierciedlona w składzie Rady Nadzorczej LP, tak aby mogły w niej
być konfrontowane i kojarzone różne punkty widzenia. Członkowie Zarządu, jak też
dyrektorzy oddziałów terenowych (czyli dyrekcji regionalnych), byliby powoływani na
podstawie wyników konkursu na odpowiednio długie okresy, celem wyłączenia ich z
oddziaływania wpływów bieżącej polityki.
Status szczególnej, trwale jednoosobowej spółki (korporacji) Skarbu Państwa
zapewniałby czytelność rozwiązań finansowych, opierających się na realnej samodzielności, a
nie stałby na przeszkodzie, przewidywanemu w obecnym stanie prawnym i dalej
16
potrzebnemu, uzyskiwaniu dotacji z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu
administracji rzÄ…dowej.
Proponowany status korporacji publicznej mógłby stanowić pewien wzór dla innych
państwowych jednostek organizacyjnych, które, obok ewentualnej działalności gospodarczej,
mają szczególne zadania o charakterze publicznym, a do ich wykonywania potrzebują
odpowiedniego stopnia samodzielności, tj. także oderwania od bieżącej presji politycznej.
Odnosi się to przede wszystkim do spółek Telewizja Polska SA i Polskie Radio SA, ale
rozważać można byłoby zastosowanie tego wzoru do podmiotów zarządzających podstawową
infrastrukturą państwową (drogi, tory kolejowe, sieci przesyłowe), a w dalszej kolejności
także podstawowych płatników publicznych (ZUS, KRUS, NFZ lub jego następcy).
Podstawą dla proponowanego odrębnego prawnego statusu Lasów Państwowych
powinien być odpowiedni zapis Konstytucji, które uniemożliwiałby prywatyzację tej
korporacji publicznej.
7. Zasady finansowania gospodarki leśnej
Dotychczasowa finansowa unikalność Lasów Państwowych polega na przepisach
fiskalnych, zastępujących zwykły podatek dochodowy łagodniejszym "podatkiem leśnym"
oraz na tzw. Funduszu Leśnym. Ten ostatni tworzy się między innymi z urzędowego narzutu
na sprzedaż drewna, co ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, obniża zobowiązanie
podatkowe. Po drugie, pozwala na redystrybucję dochodów, obniżając nieco wynik finansowy
rentownych nadleśnictw i poprawiając wynik tych, które są deficytowe.
Fundusz Leśny służy przede wszystkim redystrybucji środków od jednostek
wykonujących z największym powodzeniem funkcje produkcyjne do jednostek uboższych.
Skala i kierunek redystrybucji ustalane są arbitralnie, na podstawie różnic w kosztochłonności
produkcji drewna. Jest to jedyny dostępny leśnikom instrument wspomagania funkcji
środowiskotwórczych. Ale nie jest to instrument poprawny ekonomicznie. Albowiem
dofinansowanie funkcji środowiskotwórczych odbywa się w zależności od przychodów
uzyskiwanych ze sprzedaży drewna, a te nie mają przecież nic wspólnego z korzyściami z
tytułu owych funkcji.
Wydaje się, że obowiązujące od lat rozwiązanie finansowe wykazywało swoją
przydatność, skoro LP charakteryzuje wysoki udział kapitałów własnych w finansowaniu
aktywów, który kształtował się odpowiednio: w roku 2010 - 88%; w roku 2011 - 89%,w roku
2012 86 %, a jednocześnie zobowiązania nie stanowiły zagrożenia dla stabilności struktury
kapitałowej (Borecki 2013).
17
Fakt, że pomimo efektywności ekonomicznej funkcji produkcyjnej wykonalność
finansowa gospodarki leśnej jest wątpliwa powoduje, że w wielu krajach choć nie w Polsce,
gdzie budżet państwa dofinansowuje praktycznie tylko nowe zalesienia funkcjonują
subwencje dla tej gospodarki. Ich racjonalnym uzasadnieniem jest potrzeba "zakupu" tych
korzyści gospodarki leśnej, które nie mogą być przez leśników "sprzedane" tak jak drewno.
Sprowadzają się one do dopłat do jednostki powierzchni leśnej.
Bez zakupu usług ekosystemowych przez budżet nie jest możliwe skonstruowanie
poprawnego motywacyjnie skutecznego systemu zarządzania. Próby czysto ekonomicznego
godzenia różnych funkcji gospodarki leśnej musiałyby doprowadzić do swoistej schizofrenii
motywacyjnej. Skoro tylko funkcja produkcyjna prowadziłaby do gromadzenia przychodów,
to rezygnacja z niej na rzecz szeroko pojętej ochrony wymagałaby uwzględnienia jakichś jej
wskazników w kontraktach wszystkich pracowników zajmujących stanowiska decyzyjne.
Taki system charakterystyczny dla gospodarki nierynkowej byłby obarczony tak wielkim
ryzykiem oszukiwania (a przynajmniej naciągania), że osiągnięcie efektywności byłoby
wysoce nieprawdopodobne.
Można oczywiście wyobrazić sobie zaniechanie budżetowego finansowania funkcji
ekologicznych i społecznych lasu. Ale tylko wtedy, gdy w sposób preferencyjny (zaniżony)
opodatkowujemy wynik działalności produkcyjnej. Pozostawione w ten sposób do dyspozycji
właściciela lasu środki są pokryciem jego kosztów poniesionych na utrzymanie wartości
samoistnej i użytkowej lasu na odpowiednim poziomie. Takiemu celowi służy właśnie
Fundusz Leśny w dyspozycji Lasów Państwowych.
To jakie zostanie przyjęte w przyszłości rozwiązanie finansowe jest kwestią
racjonalnej techniki rachunkowej a nie zasady ekonomicznej. Co do zasady, utrzymanie
ekologicznej i społecznej funkcji lasów wymaga finansowania publicznego.
Wydaje się, że słuszne jest utrzymanie zasady ciągłości bilansowej w LP: bilans
zamknięcia na koniec roku obrotowego jest jednocześnie bilansem otwarcia następnego roku
obrotowego. Aktywa, w tym obrotowe, przechodzą na następne okresy w odróżnieniu od
rozwiązań stosowanych w podmiotach sektora finansów publicznych. W ten sposób wynik
finansowy, po pomniejszeniu o obowiązkowe zmniejszenia, powiększa kapitał własny
jednostek organizacyjnych LP. Pojawiające się okresowo nadwyżki środków finansowych
służą gospodarce leśnej w sposób bezpośredni, tj. poprzez finansowanie bieżących zadań z
zakresu gospodarki leśnej, bądz pośredni poprzez powiększanie kapitału (funduszu) własnego
stanowiącego główne zródło finansowania nakładów na budowę środków trwałych służących
gospodarce leśnej.
18
Jednocześnie Fundusz Leśny powinien jednak działać na zasadzie transparentności. W
szczególności czytelne muszą być zasady transferu środków z regionów bogatszych do
biedniejszych.
Precyzyjniejszego uregulowania wymaga także aukcyjna sprzedaż drewna. W
szczególności idzie tu o proporcje sprzedaży w ramach dwóch typów aukcji. Wyniki badań
wskazują, że w przypadku aukcji otwartych cena sprzedaży jest przeciętnie wyższa o 75% od
ceny wywoławczej, podczas gdy w przypadku przetargów ograniczonych tylko o 16%. To
zasadnicza różnica, która powinna skłaniać do szerszego wykorzystywania aukcji otwartych
jako bardziej konkurencyjnych i opłacalnych. Tym bardziej, że w systemie aukcji
nieograniczonych Lasy Państwowe sprzedały w 2013 r. tylko 30% drewna, wyraznie mniej
niż w latach poprzednich (Giergiczny, Nehrebecka, Żylicz 2014).
8. Relacje Lasów Państwowych z interesariuszami
Jeszcze raz sięgnijmy do koncepcji E. Ostrom. Jej zdaniem praktyka odgórnego
projektowania systemu, a następnie narzucania go zainteresowanym stronom nie przynosi
pożądanych wyników, w przeciwieństwie do wypracowania zasad korzystania ze wspólnych
zasobów wraz z ich użytkownikami. Takie podejście pomaga znajdować rozwiązania
odpowiadajÄ…ce konkretnemu ekosystemowi.
Ten sam pogląd wyraża wielu polskich ekspertów gospodarki leśnej: Zarządzanie
lasami powinno uwzględniać wielość poglądów i interesy wielu grup społecznych, uznających
różne i odmienne niekiedy aspekty wartości lasów. Grupy te powinny brać udział w
określaniu ram prawnych zarządzania, użytkowania i ochrony przyrody w lasach. Prawo
powinno zapewnić realną partycypację grup społecznych w procesie decyzyjnym na poziomie
rządowym, regionalnym i lokalnym. Gospodarka leśna to ciągłe, bieżące budowanie
kompromisu w racjonalnej debacie społecznej między interesami przyrody a potrzebami
człowieka. Zarządzanie Lasami Państwowymi to ciągła, bieżąca budowa kompromisu między
różnymi stronami użytkowników lasów publicznych (Wartość 2013, s. 8). Ta rekomendacja
wyrażona w jednym z opracowań przygotowanych w ramach prac nad Narodowym
Programem Leśnym dobitnie wskazuje na wielość i znaczenie różnych grup interesariuszy
lasów i gospodarki leśnej. Oczywiście jej wdrożenie, choć konieczne, nie jest sprawą prostą.
Nie wydaje się przy tym, aby dało się tu wszystko sprowadzić do odpowiednich rozwiązań
prawnych. Ważna jest również otwartość na współpracę i sięganie po jej odpowiednie formy.
Muszą one zostać rozwinięte na każdym poziomie decyzyjno-zarządczym krajowym,
regionalnym i lokalnym.
19
Można powiedzieć inaczej i skrótowo, że zrównoważona wielofunkcyjna gospodarka
leśna, to gospodarka prowadzona z udziałem kluczowych interesariuszy, czyli gospodarka
wielorelacyjna. Oczywiście zawsze praktycznym problemem będzie to jak operacyjnie
kształtować te relacje i współpracę, która ma je odzwierciedlać.
Kluczowym obszarem takiej współpracy musi stać się w szczególności problematyka
zagospodarowania przestrzennego i planowania urządzeniowego na terenach leśnych.
Opiniowanie dokumentów techniczno-gospodarczych leśnictwa przez przedstawicieli różnych
grup interesariuszy powinno stać się stałą praktyką i rutynową procedurą (tamże: 9).
Lasy Państwowe i prowadzona przez nie działalność gospodarcza i społeczna mogą i
powinny mieć korzystny i silny wpływ na rozwój lokalny na obszarach wysoko zalesionych.
Przede wszystkim może się to dokonywać poprzez współdziałanie z lokalnymi
przedsiębiorstwami przemysłu drzewnego i meblarskiego. Ale także z podmiotami ekonomii
społecznej.
Wydaje się, że potencjalnym nowym obszarem gospodarki lokalnej mogą stać się
usługi leśno-ogrodowe rozwijane we współpracy z Lasami Państwowymi i ich szkółkami
leśnymi.
Praktycznym przejawem takie lokalnej współpracy jest zaopatrywanie gospodarstw
domowych na terenach wiejskich w drewno opałowe. Sortyment S4 jest sprzedawany przez
LP z obniżonym podatkiem VAT.
Warto rozważyć możliwość strategicznej współpracy Lasów Państwowych, banków
spółdzielczych oraz gmin. To szczególnie szansa dla obszarów regionów słabiej rozwiniętych
i zurbanizowanych o wyższym niż przeciętnym udziale ludności wiejskiej, a zarazem
niekorzystnych warunkach dla rozwoju towarowej gospodarki rolnej lub hodowlanej.
Współpracy z gminami mogłoby sprzyjać wprowadzenie możliwości przez LP
municypalnych papierów dłużnych.
9. Racjonalna polityka leśna
Z dotychczasowego wywodu jasno wynika, że gospodarka leśna musi znajdować się w
domenie zarządzania publicznego. A to oznacza, że musi być przedmiotem polityki
publicznej w tym przypadku polityki leśnej.
Podstawowa trudność z ustaleniem tego, co istotne dla każdej polityki publicznej
bierze się stąd, że najczęściej w praktyce za definicję problemu uznajemy definicję
rozwiązania. To oznacza, że zaczynamy działać praktycznie od końca. Cel określonego
20
działania zanika, a środki do niego prowadzące zajmują jego miejsce. I niestety mamy
wrażenie, że tak jest także w przypadku prowadzenia polityki leśnej w Polsce.
Chcąc działać racjonalnie, zacząć trzeba od tego, że w przypadku polityki publicznej
(także polityki leśnej) mamy do czynienia z trzema rodzajami pytań: (1) po co, dlaczego?; (2)
na jakiej zasadzie, w oparciu o jakie reguły? oraz (3) jak?
Te trzy kluczowe pytania wywodzą się z różnych wymiarów porządku społecznego i
udzielenie na nie odpowiedzi dokonuje siÄ™ w innym trybie oraz wymaga innego rodzaju
wiedzy. Pytanie pierwsze, po co podejmujemy działanie publiczne, co chcemy osiągnąć?
przynależy do porządku aksjologicznego, normatywnego, wiąże się zawsze z uznaniem tego
co dobre i złe, społecznie korzystne i niekorzystne. Usunięcie tych pytań z obszaru polityki
publicznej nie oznacza, że kwestia dobra i zła znika, a jedynie, że decydenci nie odnoszą się
do niej w ogóle, pomijają ją, a tym samym samozwalniają się z odpowiedzialności za
konsekwencje podejmowanych przez siebie działań, bądz też rozstrzygają kwestię
nadrzędnego celu działania arbitralnie i imperatywnie, nie licząc się z inną racją niż
wyłącznie swoją. W rezultacie prędzej czy pózniej ich działanie będzie służyć wyłącznie im,
czyli utrwalaniu ich władzy.
Drugi rodzaj pytań, czyli generalnie o to jaka jest podstawa naszego działania, na
jakiej zasadzie działamy, w oparciu o jakie reguły? , przynależy do porządku systemowego,
który określa, między innymi, procedury postępowania władzy publicznej. Można ten wymiar
polityki publicznej określić też jako porządek instytucjonalny, który wyznacza ramy działania
władzy publicznej: określa jej kompetencje i zadania. Porządek instytucjonalny (w tym ład
konstytucyjny) niewątpliwie narzuca władzy publicznej określone ograniczenia, redukuje jej
dyskrecjonalność i uznaniowość. (np. konstytucyjny zakaz przekroczenie poziomu 60% długu
publicznego w relacji do PKB). Lecz są to ograniczenia korzystne, bez których władza
publiczna nie miałaby demokratycznego mandatu i nie mogłaby być uznana za społecznie
legitymizowaną. Wyzwalając się z tych ograniczeń, podmioty władzy publicznej zyskują
większą swobodę działania niewątpliwie. Pozornie ich władza staje się silniejsza.
Faktycznie jednak słabnie. Pozbawiona społecznego wsparcia i przyzwolenia staje się naga
bezsilna.
I w końcu dochodzimy do pytań odnoszących się do instrumentalnego wymiaru
działania (polityki publicznej), takich jak? , za pomocą jakich środków , przy użyciu
jakich instrumentów? . To operacyjny poziom polityki publicznej. Bez zejścia na ten poziom
niczego nie da się osiągnąć, ale też sprowadzanie polityki do poziomu instrumentalnego
(technicznego) skazuje jÄ… na niepowodzenie.
21
W tym referacie staraliśmy się pokazać szczególnie aksjologiczne postawy i
systemowo-ekonomiczne reguły gospodarki i polityki leśnej. I jesteśmy przekonani, że ich
zrozumienie i respektowanie warunkuje godzenie różnych społeczno-gospodarczych funkcji
wynikających z wartości lasu, służy ich podtrzymywaniu i pomnażaniu. Daje także
możliwość godzenia indywidualnych i zbiorowych interesów, nie blokuje indywidualnej
aktywności i zapewnia zbiorowe długofalowe bezpieczeństwo. Co nie może być tylko
następstwem szerokiego widzenia problemu, ale także konkretnych rozwiązań
instytucjonalnych.
10. Post scriptum
Ten referat napisaliśmy jako ekonomiści, kierując się swoją wiedzą i zawodowymi
regułami. Pisząc go staraliśmy się uchronić przez występowaniem w czyimkolwiek interesie.
A jeśli już mieliśmy jakiś interes na względzie, to był to interes lasu. Co oznacza, że
pisaliśmy ten tekst przypisując sobie rolę Przyjaciela Lasu (Amicus Silvae). Uważamy
bowiem, że choć las gada, to jego mowa nie do wszystkich uszu dociera.
Bibliografia
Bartczak, A., Lindhjem, H., Navrud, S., Zandersen M. [2008]: Valuing Forest Recreation
on the National Level in a Transition Economy. The Case of Poland, Forest Policy and
Economics , nr 10 (7-8)
Borecki, Tomasz [2013]: Uwarunkowania prowadzenia gospodarki leśnej w lasach
zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Warszawa,
maszynopis
Constanza, R. i in. [1997]: The Value of the World s Ecosytem Services and Natural Capital,
Nature nr 387
Giergiczny, Marek, Nehrebecka, Natalia, Żylicz, Tomasz [2014]: Konkurencyjność aukcji
drewna w Lasach Państwowych, Uniwersytet Warszawski, maszynopis
Klimat [2013]: Lasy i drewno a zmiany klimatyczne, Pierwszy panel ekspertów w ramach
prac nad Narodowym Programem Leśnym, Sękocin Stary, 18 czerwca 2013, IBL: Warszawa
Mill, John Stuart [1848]: Principles of Political Economy with some of their Applications to
Social Philosophy, Longmans: London (przekład polski: Zasady ekonomii politycznej, PWN:
Warszawa, t. I 1965, t. II 1966]
Ostrom, Elinor [2012]: Instytucje i środowisko, Zarządzanie Publiczne , nr 2 (20), s. 87-99
Picciotto Robert, 1999, Personal reflection on the policy dialogue, w: Gudrun Kochendörfer-
Lucius, Boris Pleskovic (red.), Inclusion, Justice, and Poverty Reduction, German Foundation
for International Development (DSE), 199 203.
Rykowski, Kazimierz [2008]: Konflikt czy współpraca? Czyli dylematy współczesnego
leśnictwa, Sympozjum Ochrony Lasów w Rogowie
22
Rykowski, Kazimierz (2011), prezentacja O wartości lasu czyli nie samym drewnem żyje
leśnik", sympozjum Współczesna gospodarka i administracja publiczna , Rytro, maj
Surdej, Aleksander [2006]: Determinanty regulacji administracyjnoprawnych w
oddziaływaniu państwa na gospodarkę, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej: Kraków
Wartość [2013]: Wartość. Lasy jako czynnik rozwoju cywilizacji: współczesna i przyszła
wartość lasów, Drugi panel ekspertów w ramach prac nad Narodowym Programem Leśnym,
Sękocin Stary, 15 pazdziernika 2013, IBL: Warszawa
Żylicz, Tomasz [2012]: Zarządzanie w leśnictwie. Problem prywatyzacji, Zarządzanie
Publiczne , nr 2 (20), s. 5-12
Żylicz, Tomasz [2013]: Wycena usług ekosystemów leśnych, opracowanie przygotowane dla
Narodowego Programu Leśnego; dostępne elektronicznie pod adresem
http://www.npl.ibles.pl/sites/default/files/referat/referat_zylicz_t.pdf
Żylicz, Tomasz, Marek Giergiczny [2012]: Wycena pozaprodukcyjnych funkcji lasu,
Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych: Warszawa
23
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
sposoby racjonalizowania w gospodarstwiewasiak,podstawy eksploatacji i remontów,ZASADY RACJONALNEJ GOSPODARKI REMONTOWEJAksjologiczne podstawy i systemowo ekonomiczne reguły gospodarki i polityki lesnej Referat Hausner6 Gospodarka wodna elektrocieplowniPolityka Gospodarczagospodarka rynkowaZakładanie działalności gospodarczej (2 6) Twoja FirmaPRAWO GOSPODARCZE I PRAWO PRACY test (4)przemiany spoleczno gospodarcze na ziemiach polskic (2)Modele wzrostu, rozwoju gospodarczegoWykład Ryzyko w działalności gospodarczejUstawa o swobodzie dzialalnosci gospodarczejwięcej podobnych podstron